兰州市大气污染防治路径分析——基于整体性治理理论视角

尚丽萍，谢学军，王 鹏

(1. 甘肃自然能源研究所,兰州 730046；2.兰州市环境保护局，兰州 730000)

1 前 言

兰州是西北地区重要的工业基地和综合交通枢纽。随着社会经济的持续快速发展和城镇化的不断深入，兰州市面临的大气污染问题依旧突出。自2012年实施大气污染防治攻坚战以来，全市环境空气质量总体有所改善，但由于传统的管理体制制约，治理过程中存在着各自为政、“信息孤岛”等问题，严重影响了治污成效。整体性治理理论就是为了解决新公共管理治理过程中的机构化和功能化行为所导致的部门碎片化，以及由此所造成的分散化、政策制定与执行的复杂化和部门协调困难等难题[1]。本文旨在探讨兰州市大气污染防治如何实现整体性治理。在全面了解兰州市大气污染治理现状的基础上，对目前治污工作中存在的问题作出深入剖析，充分借鉴国内外先进经验，总结出对大气污染实施整体性治理的路径选择。希望为政府的大气污染治理提供借鉴和参考，推动政府对大气污染整体性治理理念给予重视，并将其付诸实践。

2 整体性治理理论

整体性治理理论是20世纪末发展而来的一种新兴的治理理论。

其核心思想是协调与整合，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。整体性治理理论强调治理的整合性，即政策层级的整合、治理层次的整合、治理功能的整合以及公私部门之间的整合；强调治理的协调性，即各部门之间以公共利益为目标导向，通过增进认知与互信，自愿、积极的参与到联合行动中来；强调治理的信息化，即推动信息和资源的整合,打破各功能部门的职责同构，提高政府的办事效率[2]。

3 兰州市近五年(2013～2017年)大气污染概况

3.1 兰州市地理环境概况

兰州位于青藏高原东北侧的黄河河谷盆地内，南北两侧被两山脉夹住，黄河自西向东穿城而过，地形呈明显的半封闭巨大哑铃型。市中心海拔高度为1 520m，南北宽2～8km，自东向西延伸约35km，明显的盆地地形造成污染物不易向外流动。全市现辖城关、七里河、西固、安宁、红古5个区和永登、皋兰、榆中3个县。兰州属温带大陆性气候，年均降水量仅310mm左右，年平均气温10.3℃，森林覆盖率仅为12.21%，自然生态脆弱。

3.2 兰州市近五年(2013～2017年)空气质量分析

按照国家新发布的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)，2013～2017年兰州市总达标天数1 169天，总自然达标率64.1%(见表1)。

表1 2013～2017年兰州市空气质量状况统计表Tab.1 Statistics of air quality in Lanzhou during 2013～2017

注：数据来源于兰州市环境保护局。

如表1所示，2013～2017年兰州市的空气质量达标率虽稍有反复但整体呈上升态势，表明兰州市近五年的大气污染防治工作取得了阶段性成效。综合污染指数2013～2015年虽有所下降，但2015年以后逐年升高，2016年指数为6.80，较上年上升0.30。这主要是因为影响空气质量的臭氧、二氧化氮等污染物浓度近两年大幅上升，污染物结构发生了变化。兰州当前治污工作已进入平台期和瓶颈期，防治方向应向进一步突出整体性综合治理转变。

3.3 兰州市近五年(2013～2017年)空气中主要污染物分析

兰州市空气污染主要呈扬尘、煤烟、挥发性有机物和机动车尾气混合型污染特征，主要污染物包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)、一氧化碳和臭氧等。2013年至2017年兰州市环境空气质量的变化见表2和图1。

表2 2013～2017年兰州市各项污染物浓度值统计表Tab.2 Statistics of various pollutants concentrations in Lanzhou during 2013～2017 (μg/m3)

注：数据来源于兰州市环境保护局。

图1 2013～2017年兰州市各项污染物浓度变化趋势Fig.1 Variation trend six pollutants concentration in Lanzhou during 2013～2017

从表2和图1可以看出，2013～2017年兰州市空气质量分担率最大的污染物因子为PM10、NO2、PM2.5，其中PM10、PM2.5浓度2013～2015年逐年下降，但2015年以后降幅明显收窄，且均远远超过国家标准；SO2基本保持稳定；CO浓度2013～2015年逐年升高，2015～2017年逐年下降；NO2、O3两项关联性极强的污染物逐年呈上升态势，尤其是O3浓度五年内上升非常之快。

根据兰州市2017年度大气污染防治工作报告，臭氧前体物VOCs和NOX的主要人为来源包括机动车怠速行驶尾气超量排放、石化企业大量无组织排放以及包装印刷、表面喷涂等大量行业性散源等。削减NOX和VOCs排放，要从源头实行监管，进行总量控制，通过聚焦兰州所有大小企业，以及100万辆机动车，精准治理臭氧前体物，实现精准化减排。同时，制定VOCs排放控制标准；探索经济杠杆手段，如征收VOCs排污费等措施，对工业源、移动源等多类污染源综合施策，力争使VOCs的排放总量削减到2013年的水平。

4 兰州市大气污染治理现状及存在的问题分析

4.1 兰州市大气污染治理现状

针对大气污染的特征，兰州市加强环境立法，探索建立治污长效机制，先后修订和制定了《兰州市实施大气污染防治法办法》等12部地方性环保法律法规；重点做好减排、压煤、控尘、管车、增容等五大工作措施；加强环境监管，推行城市网格化管理，实施量化问责。此外，不断创新治污工作机制，建立部门协作机构，成立了兰州地区大气污染综合治理领导小组，下设指挥部，由市委、市政府主要领导负责，市工信委、发改委、城管委等部门负责人以及所辖三县五区区长等均为领导小组成员，统一开展工作；重视科学化治污，成立了“大气污染治理专家咨询委员会”；积极拓展公众参与新模式。例如，新推出的网格化监测公众版手机APP，涵盖全市主要乡镇、社区环境空气质量监测点位，可显示包括PM2.5、PM10等6项主要污染物及挥发性有机物等实时数据的软件，能够让公众随时了解所在社区的空气质量及排名情况。

总之，近年来兰州市大气污染治理工作取得了阶段性成效。但是从整体性治理的角度来看，大气污染治理中还存在诸多问题例如部门职能分散、信息孤岛等。

4.2 兰州市大气污染治理中存在的问题分析

4.2.1 政府机构和职能的碎片化

现行大气污染防治的管理体制存在着条块分割、各自为政、责任不明等现象，呈现出碎片化状况，主要表现为三个方面。一是各部门职能过度分散化。例如，在治污过程中，市工信委、城管委、交通委等部门都有大气环境保护和治理的职责，市环保局必然与这些部门出现职能交叉与重叠，导致各部门官员相互掣肘、相互推诿，制约政府治污的实际效果。二是协调机制管理的碎片化。市大气污染综合治理协调机制虽已建立，且由市主要领导负责，但因其实际指挥部设在市环保局，并没有赋予比其他委办局更高一层的权力，缺乏统一指挥的权威性，不能突出其全面统筹、整体协调的功能，在具体行动时很难调动所涉部门的主动性。这种管理职责的不清、管理层级的不顺导致各项措施难以发挥预期效果。三是各部门之间的“地盘之争”。尽管每个部门都在各自职责范围内参与治理，但是部门之间始终存在利益之争，工作缺乏信任，总希望利益最大化、责任最小化，有利可图就一哄而上，无利可图则互相扯皮，产生了大量不作为行为。例如，在建筑工地、拆迁工地和渣土运输管理中，城管、住建、交通等部门配合不畅，要求不严，许多环节责任不清，扬尘污染现象未从根本上得到改善。

4.2.2 政策制定和执行的分散化

随着兰州市大气污染危害的凸显，市政府虽然制定了一系列办法、方案等来防治大气污染，但并未形成系统的、易于执行的具体法律制度。最突出的问题是大气污染相关法案不具有连贯性和融合性。燃煤污染、机动车尾气污染、扬尘污染是造成兰州市大气污染的主要源头，政府就这些问题制定了相应的管理办法和条例，但却与《兰州市实施大气污染防治法办法》这个专门性、基础性法案是相互分离的，没有实现交融、整合，存在职能交叉重叠、权责矛盾不清的问题。例如，《兰州市实施大气污染防治法办法》中规定市环保局对本辖区大气污染防治实施统一监督管理，城管执法局对市政施工扬尘、道路扬尘、堆场扬尘等实施监督管理；然而根据《兰州市扬尘污染管控实施办法》第五条，市城管执法局作为本市扬尘污染防治的综合协调部门，负责协调和督促其他相关部门履行监管职责；市环保局负责工业企业和锅炉房堆煤场、渣场等物料堆场扬尘污染防治的监管工作。这些条例之间存在明显的权责模糊不清，导致各部门在政策执行上因政出多方而出现“谁都管又谁都不管”或是推诿扯皮、效率低下等问题。

4.2.3 区域政府间协同关系的缺失

根据《兰州市实施大气污染防治法办法》，各级政府只对本辖区内的大气环境质量情况负责。这表明当前环境管理体系仍奉行属地管理模式，从而导致市各县区政府之间的联防联控机制缺失，区域协调机制不健全。究其原因，一是政府责任分配不合理。空气污染具有流动性，如果地方政府将空气治理责任仅仅局限于本辖区，并不能很好的完成空气污染治理的任务，甚至可能造成悲剧情况的发生。2016年冬防期间，为保卫“兰州蓝”，兰州市主城四区启动单双号24小时限行措施，而在皋兰县当地某支柱企业却在违规生产，严重影响了兰州市整体空气质量改善。二是较为单一的政绩考核指标体系。以往较长时期中，兰州市把GDP的增长作为考核的重要指标。为了政绩，政府部门片面强调经济增长与招商引资，依旧引进那些污染严重的项目。如兰州新区为了吸引大量外来企业入驻，一度放松了对企业环保标准的要求，出现某投资公司在拆除沥青搅拌站时造成大气污染等情形。

4.2.4 伙伴关系不和谐

根据对334名兰州市民的问卷调查，了解到兰州市公众参与大气污染治理严重不足，存在参与决策水平低，参与方式单一，参与渠道不畅等问题，制约了公众参与治污工作的主动性和积极性。究其原因：一是政府主导性强，公众依赖性大。在问卷调查中，44%的兰州市民认为政府应在大气污染治理中承担主要责任[3]。二是公众参与缺乏相关法律保障。如公众如何参与、参与的方式、在哪些阶段参与等在法律实践中必须明确的内容几乎没有规定。实践中的公众参与也带有明显的象征性和被动性特征，没有形成制度。例如，新推出的网格化监测手机APP，在一定程度上调动了公众参与的积极性，但这属于末端参与或救济参与，是低层次的公众参与。三是非政府环保组织发展滞后，规模普遍较小，不能满足公众参与的发展趋势。兰州现有的环保组织包括兰州义工联盟、绿驼铃、蒲公英公益平台、以及兰州各高校的环保志愿社团等，从数量、资金、组织能力、号召力以及对环境决策的影响力等方面都很有限，无法发挥其应有的作用和职能。

企业作为污染排放的主体，以经济利益的最大化为目标，参与治污的主动性较弱。原因一是政府给予企业的资金支持和技术扶持不足。企业在治污过程中会面临诸如工程改造，行业技术难题等困难，仅靠企业难以单独解决，而政府有关部门对于这些问题没能提供积极的协调解决办法。二是激励企业主动治污的措施和手段缺乏。政府多以“关、停”等严格的行政命令迫使企业参与治污。三是存在企业“守法成本高，违法成本低”的严重不合理现象。某石化企业为追求行业利益，每年5 000吨以上无组织地排放大量挥发性有机物，导致臭氧浓度值升高。这与政府改善空气质量的目标背道而驰，二者没有进行有效统合。

4.2.5 信息闭塞

在大气污染防治中，兰州市各部门、各县(区)政府不能够充分了解彼此掌握的信息。正是由于信息的不对称、交流不畅，兰州市燃煤小锅炉和小煤炉的淘汰进度在较长时间内非常缓慢。再者，各部门往往独立开展相应职能范围领域的信息系统建设，导致信息资源成为各部门的“私有财产”，再加上经济利益、数据安全要求等的制约，致使信息交流欠缺、信息发布不统一、信息公开机制不到位，将整个兰州地区的大气环境治理割裂开来，达不到信息资源完全共享的状态，造成“信息孤岛”，从而限制了兰州市治理大气污染能力的提高[4]。

5 推动兰州市对大气污染实施整体性治理的路径选择

从整体性治理理论视角下，针对以上问题，总结出通过跨部门整合、政策法规整合、跨区域整合、跨学科整合、社会力量整合以及信息资源整合等[5-6]六个整合来实现整体性治理。

5.1 通过跨部门整合对大气污染实施整体性治理

5.1.1 加强顶层设计，调整完善大气污染治理协调机制

一是将兰州地区大气污染综合治理领导小组完善上升为兰州地区大气污染防治协调委员会。下设办公室，全面负责、统筹协调兰州地区大气污染防治工作。这样有利于形成大气污染治理长效机制，使治污工作更加常态化、长效化、科学化。二是将协调委员会设在兰州市政府，为副厅级建制，具有强势权威和指挥协调功能。由兰州市常务副市长担任协调委员会主任，各分管副市长担任副主任，成员由市各有关单位和各区县政府组成，详见图2。协调委员会站在全局的角度，从工作实际出发，制订整体统一的治理方案，明确划定各相关部门的工作任务、责任和权限，明确任务牵头部门，负责协调其他部门高效完成治理目标，确保治污决策和规划的战略性、整体性、协调性和有效性。同时，各相关组成单位要严格执行治理要求，实行治理情况报告制度，及时反馈工作进度和存在问题，形成上下联动、协调治理的良性协同治理工作机制。总之，协调委员会将更好地理顺各部门间的职能交叉形成治污合力，更好地从战略全局的高度整体治理兰州地区的大气污染问题。

5.1.2 加强理论培训，提高政府决策者和管理者的整体性治理理念

长期以来，传统的“官本位”、“部门本位”思想在政府部门中根深蒂固。在应对大气污染问题时，相关部门大都从本部门利益出发各行其道，部门分割严重，以至于出现政府职能的失效，污染治理并没有取得实质性突破。为打破各部门分而治之的惯性思维，树立整体性理念，必须要对政府管理者开展整体性治理理论培训，培养其运用整体性思维考虑和解决问题的能力和习惯，消除时刻以部门利益至上的传统观念，从而推动其在处理污染问题时能从大局出发，共同协作，取得成效。[7]

图2 兰州地区大气污染防治协调委员会机构图Fig.2 Organizational chart of Lanzhou air pollution control coordinating committee

5.2 通过政策法规整合对大气污染实施整体性治理

5.2.1 融合各方政策，实现法律制度合力

一方面，做好新旧政策的衔接。政府要根据经济社会发展的形式和需要，调整以往政策，或制定新的法律法规，规范新出现的污染物排放问题，防止因法律法规缺位而放纵某些环境污染行为，如提高高耗能产业的准入标准、调整排污收费标准等[2]。当新政策出台后，若相关政策中出现交叉或矛盾之处均应以《兰州市实施大气污染防治法办法》为准。另一方面，确保不同部门关于大气环境保护和治理政策的统一性。政府各部门在统筹考虑兰州市实际的基础上，集所有可能的政策考量与一体来综合考虑对大气污染的整体治理，迫使各部门改变原有的“碎片化”、“各人自扫门前雪”式的空气污染治理模式[8]。此外，政府在制定政策的过程中，应鼓励公众、专家学者等多元主体通过论证会、听证会、座谈会等形式参与到政策制定中，集思广益、群策群力，促使政策更加科学化、民主化、法制化[2]。

5.2.2 加强环境联合执法，形成执法治理合力

政府职能、政策法规的碎片化势必会导致环境执法的分散化。执法依据、执法标准不统一，执法信息沟通不畅。因此，政府要加强环境联合执法，一要整合行使环境执法权力的各个部门，建立一支统一的执法队伍，从提高队伍执法水平入手，开展执法业务培训，增强执法检查、办案等专业技能，坚持依法办事、秉公执法，不断提高行政执法能力，确保执法的有效性。二是各区县政府实行跨区域协调治理，推进区域执法联动机制。通过环境信息互通、区域环境质量联合监测预警、环境应急联动等方式，协调各部门执法力量，加强环境应急合作和开展联合执法，形成执法治理合力。

5.3 通过跨区域整合对大气污染实施整体性治理

5.3.1 强化区域协调，建立市、各县区政府间的联防联控机制

建立联防联控机制就是要打破行政区域限制，实行条线管理体制，根据区域治理要求，结合区域实际，将分散的环保权力和职能整合到一起。一是通过考量整个区域的环境容量，合理分配区域内产业结构和工业布局。例如，兰州市城关区和七里河区可以根据自身特点，从整体性角度调整能源结构，优化产业分布，在区域内推广使用清洁能源，大力发展公共交通，推动区域大气质量的整体改善。二是建立联席会议制度，定期对区域内污染治理情况进行通报，分析存在问题，集体磋商解决区域环境问题[9]。三是发展“市县共治”[4]，打破城乡、市县分割，统筹运用政策引导、财政补贴等工具，制定科学有序的综合治理方案和技术标准，实现规划、执法、治理、应急等方面的一体化，推动全市污染防治工作水平的提高。

5.3.2 注重整体绩效，建立健全考核问责追究机制

一是实施以绿色 GDP为主，其他多重指标并重的整体绩效考核机制。要以大气污染治理的实际效果为导向，把大气污染目标是否落实、空气环境质量是否改善以及公众对当地环境是否满意等方面作为对政府和部门领导班子考核的重要指标。建立以“‘政绩指标’+‘绿色指标’+‘社会评议指标’”相统一的整体绩效体系。二是完善大气环境治理问责追究机制。不仅仅是过错追究，还对乱作为、不作为、作为不力等非过错追究。实行责任跟踪制度，凡是造成环境责任的，离任、卸任官员都要进行责任追究。这就迫使政府在做出决策时以社会公共利益为根本出发点，充分整合各主体利益，确保政策民主化。

5.4 通过跨学科整合对大气污染实施整体性治理

5.4.1 突出专家作用，加大大气污染防治科技支撑力度

专家咨询委员会在兰州市大气污染防治管理工作中发挥了一定作用，提供了一些可行的意见和建议。但是委员会主任由副市长兼任，导致其比较依附于政府，容易顺从政府意愿和思维，不利于决策的科学性和准确性。因此，为避免行政权力的干涉，主任应由资深的环保专家担任，以便为其提供一个相对独立、科学、客观、宽松的工作环境。另一方面，专家委员会应加强与民间咨询机构的合作，进行资源互通，形成“政府决策思想库”[6]。此外，还要组织专家开展大气污染防治技术等的科学研究，如兰州臭氧污染机理及防治课题研究，推广先进适用的环保技术，增强技防手段在污染治理中的运用。

5.4.2 鼓励兰州高校设置与大气污染防治等问题相关的交叉学科

兰州市要鼓励本地高校设置与大气污染防治等环境问题相关的交叉学科。这类学科设置需体现交融性和综合化。交融性是指学科设置有多个学科交叉、融合、渗透或拓展而成，要有组织地、系统地、整体地设计课程体系，要有多学科教学团队开发专业课程。综合化是指由原有多门课程内容相互渗透融合而成新课程。这类交叉学科的设置是科学向综合性发展的必然趋势，是大气污染实现整体性治理的必然要求。

5.5 通过社会力量整合对大气污染实施整体性治理

5.5.1 引导公众参与，发挥主体作用

一是畅通公众参与渠道。充分发挥“12345”民情通热线和“12369”环保举报专线作用，开通网络微信平台，通过多种渠道了解群众反映强烈的环境问题，并对群众举报的问题限时查处和反馈，对重大举报案件实行公示制。二是加强宣传动员。推动电视、广播报纸、网络和手机等媒体积极履行环保公益宣传社会责任,使公众理解并支持环保政策,知晓环境知识,提升环境素养,掌握参与技巧,提高参与能力,推动公众依法、理性、有序参与环保事务。三是完善网格化监管体系，进一步发挥网格员的环境监督职责。同时建议新推出的网格化检测公众版手机APP，除显示空气质量信息外，能将治污的行动方案和各部门、区域职责任务，治理的现有政策、措施以及重点企业的排污情况等予以公布，营造浓厚公众参与氛围，接受公众监督。四是推动公众参与环境立法。可通过立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等形式更加主动、有效地参与到立法过程中。

5.5.2 扶持非政府环保组织，拓宽其参与治理的渠道

首先，政府要树立“多中心治理”理念，实行“政社分开”，促使非政府组织真正代表公众的利益。其次，要适当放宽非政府组织的准入门槛，将一些具有官方色彩的行业协会逐渐转变为以促进环保为宗旨的非营利性组织。通过政府协调、项目资助、企业捐赠等方式加大对非政府组织的资金支持力度。最后，应鼓励环保组织积极参与对政府和企业环境行为的执法监督、相关决策、方案的制定与实施等工作，维护好公民的环境权益。

5.5.3 鼓励企业参与，实施差别政策

一要推行合理排污权交易制度。目前兰州市已探索建立了排污权交易制度，开展了插卡排污、燃煤电厂超低排放试点工作。二要采取有效措施避免企业偷排、篡改在线监测数据。一方面，加强重点污染源在线监控，全时段监控重点企业排放情况；同时利用无人机遥感技术，开展全域无死角航拍取证，发现违法违规行为及时得到制止和查处；另一方面，借助外力，敢于启动绿色信贷机制。对经常发生违法行为或屡教不改的，及时将相关企业的不良信息报送金融管理部门，采取金融制裁措施，倒逼企业履行环保责任。三要为企业提供技术及资金支持，帮助企业实现清洁生产。充分考虑企业发展阶段差异，建立奖励减排技术体系，为企业使用减排技术提供资金支撑，鼓励先进适用技术研发推广工作，形成企业自发、自觉参与大气污染治理的新模式；四要大力支持企业应用清洁能源技术，淘汰资源消耗高、产量低、污染严重的落后工艺设备，促进环保技术的发展和应用。

总之，政府要努力把大气污染防治工作打造成由全社会共同参与的“全民工程”，筑牢大气污染治理的群众基础与社会基础，从而强化整体的治污合力，提升并保障治污实效。

5.6 通过信息资源整合对大气污染实施整体性治理

5.6.1 建立大气环境治理大数据信息网络系统

以数据集中、整合和共享为途径，打破各自“一亩三分地”局面，建立一体化的大气环境治理大数据信息网络系统，推进数据融合、技术融合、监测融合，实现跨部门、跨系统、跨层级的协同管理和服务。同时，还应涵盖企业，特别是重点污染企业，公开能耗与排污情况以及环评的相关信息，促进企业信息共享。通过利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，综合考虑各协作部门的信息，从而推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

5.6.2 构建公众-政府-企业网络沟通互动平台

一是设立“大气污染整体性治理网络论坛”，构建政府各相关部门与公众、企业之间的网络交流平台。不同利益主体根据自身需要自由表达看法和意见，实现各种利益整合，制定科学、民主的环境决策。二是设置“公众参与反馈专区”。公众可以就所关注的大气环境问题向政府提出质疑，政府要对公众的意见、建议和批评做出及时的反馈和回应。

6 结 语

大气污染治理没有完成时，只有进行时。政府在治理中要有政治思维、战略思维、辩证思维和民众思维，力争探索出一条“立法先行、集中协调、联防联控、科学支撑、公众参与、信息畅通”的大气污染整体治理路子，形成全方位配合支持，区域统筹、群防群治的工作格局。通过加强大气污染整体性治理，有效地保护兰州大气环境质量，促进兰州地区经济与生态环境的可持续发展。