高校项目支出绩效自评体系构建与应用

□田书源

一、引言

财预〔2015〕88号文第二十九条明确提出，预算执行结束后，资金使用单位应对照确定的绩效目标开展绩效自评，分别填写“项目支出绩效自评表”，形成相应的自评结果，作为部门（单位）预、决算的组成内容和以后年度预算申请、安排的重要基础。绩效自评是高校各部门结合年初预算编制设定的目标与其实现情况的对比性评价，主要是为内部管理以及外部检查、审计等使用，是绩效评价最普遍的方式和基础性工作。

二、绩效自评存在的问题

绩效自评是项目支出评价工作的起点和基础，自评结果直接影响后期一系列绩效管理工作。目前，部属高校绩效自评表中，实行的是百分制，分值权重是按预算资金执行率占10%，具体指标落实占90%来设定的。其中产出指标为50分、效益指标为30分、服务对象满意度指标为10分。这种以产出结果为导向的评价由于缺少内部管理过程指标、指标间缺乏因果关系不能全面反应项目绩效情况，从而会出现设定绩效目标不科学，审核目标不认真，下达目标不规范，以及财务预算与学校的事业计划、发展规划脱节，最终导致评价结果失真，浪费了财政资金。

三、绩效自评主体的认定

自评工作由谁来做是评价工作能否有效的前提和基础，目前高校的自评大多是由财务部门牵头，会同有关的资金使用部门一起开展，这样做主要有两个弊端：第一，高校专项资金绩效评价是一项繁重的综合性工作，涉及到财务、国资、科技、基建等多个部门，现有的部门受限于人力资源情况和专业水平，很难独立承担此项事务；第二，财务部门是资金使用规则的制定者，而其它业务部门是资金的使用者，无论哪一方作为评价主体都存在独立性瑕疵，存在既当运动员又当裁判员的问题。

财政部印发的“预算绩效管理工作规划（2012-2015年）”中指出，“要建立健全预算绩效管理的组织机构，已成立单独预算绩效管理机构的，要完善机构职能，充实工作人员；未单独设立或暂不具备条件设立预算绩效管理机构的，要明确工作职责，并在相应职能部门增加专门人员。”因此，高校应安排专人负责绩效评价工作，使绩效评价工作早日走向制度化、规范化的轨道。另外，我们也可以借鉴其它部门绩效自评的方式，如，根据工作需要召集专门工作小组，同时邀请利益相关者参与评价；或是把评价工作委托给中介机构等独立的第三方进行以提高评价的客观性。

四、绩效自评体系的构建

（一）平衡计分卡的提出

平衡记分卡自20世纪90年代产生以来，已经被广泛使用，并从最初被视为一个新的业绩衡量系统迅速转变为一个战略管理系统。其核心思想是通过财务、客户、内部经营过程和学习与成长四个指标间的相互驱动的因果关系来展现组织的战略轨迹。平衡记分卡推出了一套具体的指标框架体系，包括财务、客户、内部管理、学习与成长四个方面。由此可见，之所以称之为平衡记分卡，正是因为以上指标代表了财务指标和非财务指标，长期指标和中短期指标，业务指标和市场指标，业务指标和市场指标的平衡。

（二）平衡计分卡的优势

与现有的评价指标体系相比，平衡计分卡注重事前、事中、事后多方位绩效测评，注重短期与长期目标、财务目标和非财务目标的平衡，是一种有效的绩效管理方法。平衡计分卡在评价管理中不仅关注制度规范也关注机构和人员；关注了资金使用的经济效益与社会效益的平衡；关注了资金管理者与使用者之间的平衡；还关注了资金使用过程与结果的平衡。

（三）基于平衡计分卡的综合绩效自评体系构建

从预算与产出维度、利益相关者维度、内部管理流程维度和学习成长维度四个层面来设计高校专项自评体系。

1.预算与产出维度

从预算与产出维度对专项资金进行评价可以有效地反映财政资金投入及产出的有关情况。首先要关注预算编制情况，然后看预算资金到位与执行情况，有没有专项资金管理办法等，财务部门在整个自评工作中起着服务和监督的关键作用。产出维度包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标等，兼顾经济性、效率性、效果性、公平性和环保性等方面的效益指标（见表1）。

2.利益相关者维度

专项资金是用于支持科研、教学、学科建设等方面活动的经费，其目的是促进科技成果的产出、各项学科建设的推进等，从而满足学生、教师、主管部门、家长、教职工等社会公众的需求，因此要对与使用专项资金相关人员关于专项管理、参与等情况进行评价，以提高专项资金的使用效益（见表2）。

表2 利益相关者层面绩效评价指标

3.内部管理流程维度

内部管理流程维度的指标主要包括评价机构或专业人员设置、内部评价流程和组织管理水平等方面的指标。内部过程管理是提高专项资金绩效的前提和驱动因素（见表3）。

表3 内部管理流程层面绩效评价指标

4.学习和成长维度

学习和成长维度是促使专项资金能发挥更大使用效益而必备的机构人员和项目团队的良好运行状态，也是上术三个维度目标得以实现的内在动因（见表4）。

表4 学习与成长层面绩效评价指标

上述四个方面，相互影响，相互作用。任何一个维度，哪怕是一个观测点出现了问题，都会影响任务目标，特别是可持续发展目标的实现。平衡计分卡战略绩效评价实质上是构造了一个以战略为起点，又以战略为终点，从战略开始又回归到战略的单位内外部视角相结合、战略与财务相融合、业务与财务连为一体的，立足于财务或价值指标，又超越财务或价值指标的一体化的战略绩效评价理念。

五、绩效自评工作的建议

（一）完善绩效指标体系，提高绩效评价质量

要做好评价工作，首先要确立相应的评价标杆和规制示范，以确保绩效评价的便利开展，在构建绩效评价指标体系可以参照CREAM原则，即：相关和有用性、清晰和可以理解、成本有效性、可以监控结果、信息充分。主管部门应根据教育行业的特点不断完善专项的指标库建设，统一制定有共性的通用指标，有特色的个性指标，以及个别补充指标，便于各高校在预算编制时设定指标，也利于进行自评后把结果与其它高校做横向比对，以提高绩效评价的科学性和规范性。

（二）建立审核反馈机制，加强对绩效自评监督

可以将自评初审评价结果以公示方式等方法公开，自评单位有责任对公示中提出的问题做出解释和回答；建立“信任度再评价”制度，由学校审计、第三方机构或上级部门组成专家组核查自评数据资料，对自评报告做出信任度再评价。通过核查和专家信任度打分，将自评纳入规范体系。

（三）有效运用评价结果，提高评价质量

根据预算绩效评价结果，分析诊断高校各部门内部管理中存在的问题，对预算绩效未达到预算目标的有关部门进行问责，督促其及时采取改进措施；评价结果与预算安排结合，有效发挥绩效评价的激励和约束作用。