试论政府生态职能及其实现路径

□张改枝 柔紫薇

当今世界面临着严重的生态环境问题，我国作为发展中国家，作为一个环境资源大国，生态保护问题尤为重要。十八大报告首次把大力推进生态文明建设独立成章，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。统筹“五位一体”总体战略布局，突出生态文明建设，是各级政府贯彻落实十九大精神必须认真落实的工作职责。如何构建和完善政府的生态职能，发挥好政府在生态文明建设中的主导作用，是各级政府必须面对和解决的一个重要问题。

一、政府生态职能提出的背景及必要性

（一）我国的生态资源环境面临严峻挑战

改革开放以来，我国的发展一直以经济建设为中心，实现了由贫穷落后到富强文明的历史性巨变。在过去的40年里，我国的综合国力不断增强，国际地位日益增加，经济持续快速增长，人民生活水平逐步提高。但与此同时，我国的生态环境问题也日益突出，经济增长和资源环境之间的矛盾也逐渐激化。许多企业在对经济活动进行分析时也总是将利益最大化作为其主要目标，忽视了资源消耗、环境污染、生态破坏、社会效益等问题。我国的生态环境可以说是“千里之提，溃于蚁穴”，对生态环境的破坏和污染积少成多，许多问题甚至到了积重难返的地步。许多地方的生态陷入了无法再生，无法修复，无法逆转的处境。

（二）政府没有发挥好生态职能的主导和推动作用

和其他职能相比，政府的生态职能主要表现在领导、干预、强制等方面，其监督和监控职能更加突出。这是因为在市场经济中，环境、资源、生态等要素的配置过程具有“逐利性”、“自发性”和“盲目性”，很容易导致失灵，甚至促使人们对要素进行疯狂掠夺和破坏性开发。地方政府在控制污染排放和坚持严格的环境保护执法的同时，必须面对企业、公众和政府自身利益的博弈。由于生态环境具有公共物品的属性，任何人都无法排除他人使用该项公共资源，任何人消费一单位的公共物品机会成本都为零。因此，在生产和消费过程中，作为市场经济主体的企业和个人，为了追求更高的利润或更好的物质享受，不会主动放弃对自然和生态的索取，如果没有政府的主动干预，市场经济就会使人类进入疯狂掠夺和过度开发利用自然资源、能源而不计生态成本的状态。现实中，政府因片面追求经济增长，并未在保护生态环境的过程中运用生态管理权力起到保护生态环境的主导和推动作用。

（三）政府的生态治理责任没有落实到位

政府的生态治理责任，是指政府在生态文明建设中，应当组织企业、公民和非政府部门参与生态环境管理，从而保证可持续发展。美国学者丹尼尔·A·科尔曼对治理责任进行了阐述“政府应通过确立生态责任、参与型民主等价值观来完善生态政治责任价值观”。而传统生态职能是一种被动式的干预职能，其特征表现为：“先污染、后治理，先破坏、后恢复”，在经济发展中以GDP、财政收入为经济增长指标，不考虑社会效益和生态环境，甚至在经济利益和生态环境相悖的情况下，睁一只眼闭一只眼的对破坏环境的经济活动视而不见。政府由于没有尽到生态治理责任而导致环境污染和资源破坏的事件屡屡发生。

（四）政府的生态治理能力缺乏制度保障

政府的生态治理能力，是指政府综合运用经济、法律、技术等手段来促进生态文明建设的能力。“政府作为一种公共权威，其对生态文明建设的主导作用是其他任何社会组织无法替代的”，“生态职能”这四个字表明，政府是保护生态的“第一责任人”并且是“最高责任人”。这是因为生态资源和环境具有很大的公共性，政府具有最大的公共权力，权力和责任应该是对等的，这就决定了政府对保护生态环境具有不可推卸的责任，而且对于环境保护中的重大错误，应该坚持追究终身责任。政府从社会的公共利益出发，拥有对生态环境保护和规划的能力，拥有建立强制性的法律制度的能力，还具有资源整合、全面调控的能力。而现实中，政府在处理环境问题时缺乏技术的支持，不能系统的、科学的进行决策，同时，还缺乏完善的生态法律制度的保障，使得政府生态治理能力的作用不能得到很好的发挥。

二、政府实施生态职能的困境及原因分析

（一）生态职能地位不突出，处于短板状态

政府的生态职能是在生态文明建设中产生的，与经济职能、政治职能、文化职能、社会职能相互贯穿、互为条件，形成相互促进，共同发展的战略布局。十八大以来，有关生态文明建设的重要讲话和论述在中央和政府的许多重要会议中出现达300次之多，政府将生态职能作为战略性的措施提出来，表明了生态职能在生态文明建设中的特殊重要性。

长期以来，当经济增长和保护环境相悖时，政府的价值取向是优先发展经济，不惜牺牲生态环境，延续“经济至上”的政治绩效。尽管中央政府明确规定保护环境是地方政府的第五大基本职能，环境保护已经到了刻不容缓的地步。但只要仔细考察一下各级地方政府履行生态职能的现状，就不难发现生态职能在政府整体职能中仍处于弱势地位，往往说得多，做得少，号召得多，落实得少，处于一种“陪衬”和附属的地位。特别是当保护环境与发展经济产生冲突和矛盾时，政府的价值取向常常是舍弃保护环境。政府应当履行的生态职能已被“发展经济”挤压掉、边缘化了。

（二）生态职能孤立化，地方政府之间缺乏合作机制

在我国现行行政管理体制中，执行生态职能的政府各部门较为分散、相互独立，不具有生态系统中高度的协调性和整合性，各个部门间缺乏沟通和联系，并且往往是依据个人博弈的最优策略进行决策，当决策中出现与生态职能相悖的情况时，通常是生态职能做出让步，各级政府的生态职能是按环境资源要素区分设置的，各自为政，这就造成各部门间缺乏有效的沟通和管理，各个部门的生态职能就像碎片处于孤立状态，不能够统筹兼顾地治理自然生态问题，自然生态系统也就无法进行整体性的修复、保护、开发和利用，并且在治理过程中容易出现责任推托的现象。

我国生态环境管理一直按行政区进行规划和管理使得跨行政区域和流域得不到有效地管理和保护。地方政府在局部利益的推动下，发展采取各自为政、相互独立的政策，生态管理“各司其职”，不能有效、及时的保护生态环境。各级地方政府想要采取一些手段来阻止在生态文明建设中产生的正外部性的流出，同时阻止由于环境污染造成的负外部性的流入，以各自利益为重而不考虑环境问题之间的联系性，在处理地区交界处的环境问题时采取踢足球推责任的态度，这些政府行为严重背离了生态文明建设的发展趋势。

（三）生态责任缺乏，发挥生态职能的自觉性不强

在建设生态文明的过程中，政府发挥生态职能的作用是其他社会组织无法替代的。而在实际工作中地方政府对生态职能的重视度不高，对生态文明建设理念认识不到位、落实不到位，在经济效益和生态效益的博弈中，通常考虑经济利益最大化而无视环境效益，骨子里仍以GDP发展指标作为政绩考察的标准，生态职能并没有在考核中占据重要地位。当今社会出现很多生态破坏的问题，最主要的原因就是政府缺乏生态责任，政府的生态意识、生态责任十分薄弱、并且相互脱节，导致生态环境面临困境。与此同时，公众在生态文明建设中的作用也是不容小觑的，环境保护的监督需要政府集中人民群众的智慧共建生态文明。然而实际中，政府通常以“通知”的形式告知公众生态环境信息，环境信息公开的不完全、不及时，公众了解环境信息处于被动状态，其参与环境保护仅限于自身维权的范围，当保护环境与个人利益发生冲突时，参与者会从博弈的角度采取决策而不惜污染、破坏环境。

（四）法律制度缺失，生态职能监管的法制力度不够

众所周知，法是运用国家权力通过指引、教育、评价、强制的作用来保证社会主义生态文明的建设，对于构建和谐美丽中国起着重要作用。我国虽然已经出台一系列有关环境保护的法律法规，但这些法律法规并不具备与时俱进的特点，仍然是从属于过去经济体系的法律，没有很好地体现当代生态文明建设的发展理念，这些法律法规中对于资源节约、保护环境的发展观念涉及不多，大多都无法适应经济改革发展的要求。例如，我国现行的环境保护基本法是于1989年颁布实施的，现在世界各国都倡导“生态文明价值观”，而这些在基本法中均未提及，没有体现出可持续发展和生态文明的理念。另外，生态补偿机制的不健全，使得很多生态问题例如环境污染、资源浪费、侵害公众权益等行为都由公众和政府买单。政府在生态环境法律制度的供应及执行上存在缺失，并且缺少配套的法规和部门加以细化，在一些法律法规的制定中实际操作性不强。例如缺失的制度体现在环保绩效考核制度、政府生态行为监督制度等。由于法律法规的缺失，在生态文明建设中缺乏指导和规范、缺乏法律保障，因此导致生态文明建设遇到很多阻碍。

三、完善政府生态职能的实现路径

（一）树立全新生态文明价值观，提高生态文明建设的精神动力

1.实现绿色GDP的发展。绿色GDP是指在一个国家或地区中将生态环境因素考虑在内的经济活动的最终成果，即国民经济增长的净正效应。绿色GDP的发展是适应中国特色社会主义新时代的要求，绿色GDP的提出和习近平同志提出的“两山论”中“既要青山绿水也要金山银山”相对应，从库兹涅兹曲线中得知经济越发达环境污染越严重，发达国家在“青山绿水”和“金山银山”两者间中难以均衡，只有实施绿色GDP核算，才能更好地对经济发展的效益进行监督和评价，有效地遏止生态成本的增长，从而保证我国生态文明建设和经济的可持续发展。

2.认识生态资源环境的有限性。“公地悲剧”是由英国哈丁教授提出的关于过度使用公共资源的的模型，该模型展示了个人无休止的掠夺免费公共资源的现象。当人类以高投入、高消耗的生产方式进行生产时，就会导致资源不足，环境污染，影响到子孙后代对资源的公平使用。“公地悲剧”的成因在于人性的自私和缺乏有效的约束条件。在放牧的过程中，当出现过度放牧的问题时，牧羊人清楚地知道继续增加羊群的数量会导致草地严重退化，但由于有利可图则继续增加放牧数量，久而久之草地废弃造成“公地悲剧”。其实，公地悲剧并非不可避免，只要人们清楚地认识到资源匮乏带来的后果以消除人性的自私，并且进行有效严格的监管就可以避免。当代人应该清醒的认识到资源的有限性。据有关部门统计，我国每年消耗一次性筷子450亿双，相当于要砍掉约2500万棵大树，毁掉146平方公里的森林；我国淡水资源占世界水资源6%，但人均占有量只有2300立方米，仅为世界平均水平的28%。美国耶鲁大学发布了《2016年环境绩效指数报告》，通过对环境指标测试来进行环境绩效指数排名，中国排名倒数第二。可见，国内环境状况不容乐观。当代人必须保证现有的生态自然资源能够满足后代人的生存和发展，保证代际公平、不做吃子孙饭、断子孙路的历史“罪人”。

（二）全面深化生态文明体制改革，保障生态管理和服务能力

1.加强政府内各级部门的整合协调。由于我国现行国家机构中关于生态治理部门的设置彼此独立，各部门内部缺乏有效的沟通和协调，经常出现管理混乱的问题，因而要从自然生态系统各种资源要素的整体性出发，打破环保部门孤军作战的局面，建立一个统一管理自然资源和负责生态环境保护、修复的综合机构和管理体系，加强政府内各部门的整合协调、职责权限和统筹职能，树立一个目标使全体部门朝着一个方向努力和建设生态文明，充分发挥生态职能的作用，实现对自然生态系统整体性的开发、建设、保护和利用的新局面。在这方面可以借鉴日本的经验，日本在战后从一片废墟到现在被称为亚洲最干净的国家很大原因就是靠政府内部各级部门的合作与协调实现的。若当地发生大气污染、水质混浊时，地方政府首脑就会勒令污染源停止生产减少排放量，这体现了地方政府首脑和环境局站在同一立场，都非常重视环境保护，并且也赋予了环境局一定的权威性。

2.提高政府部门之间的生态合作治理。由于我国按行政区域进行生态保护和污染控制，各区域、流域的发展互相脱节，所以，“应协调处理跨省区域重大环境纠纷，加强各地方政府的生态合作，提高生态环境治理的系统性和有效性。”应该加强建设政府生态职能部门这只“看得见的手”的作用，强化各区域间的发展和生态管理，摒弃各自为政的发展理念，相邻地区在竞争中首先要考虑的是生态环境，在出现生态环境问题时，要增强各区域沟通协调合作，共创生态文明新时代。

（三）形成”三位一体”生态文明制度体系，推动生态文明环境建设的发展

1.强化政府主导作用。政府作为“看得见的手”实施生态职能，应该义不容辞地承担起生态保护的责任，并主导生态文明的建设。政府各部门应该在生态意识、生态责任和生态保护行为上步调保持一致，使得经济发展和保护环境相互协调，避免出现“生态滞后”的现象。生态环境是具有非排他性和非竞争性的典型的公共物品，容易导致市场失灵。因此在生态环境资源配置中，生态型政府可以弥补市场失灵。政府可以对污染者进行征税，对保护环境的单位和个人进行补贴，还可以在建立健全生态资源产权制度的基础上，对生态环境的产权进行明确界定，来避免“公地悲剧”的发生。总之，政府应强化在生态治理中的主导作用。

2.强化市场的推动作用。市场作为“看不见的手”，在生态文明建设中起到推动作用。在生态环境的问题上要明晰自然资源、生态产权，明确社会主体的责任，提升生态系统的价值。例如，美国最早引入排污权这一权利，将污染物的允许排放总量划分成若干份给予生产者，生产者可以交易和二次销售这项权利，不具有排污权的不允许排放。这一制度不仅可以实现保护环境的目的，而且还使美国节省了数十亿美元的环境管理成本。生态文明建设应该充分利用市场机制，以实现优化配置自然资源，构建资源节约型、环境友好型的生态社会，从而更科学、有效的发挥市场的决定作用。

3.强化公众参与生态文明建设的意识。公众是生态文明建设的最广泛组织，应积极引导公众参与生态文明的建设，发挥公众在生态文明建设中的作用。为此一定要加强对公众生态文明意识的培养，通过多种途径和渠道宣传和介绍生态文明理念，逐步培养公众的生态伦理观，从而逐步养成尊重自然、敬畏自然，人与自然和谐共生的价值观。第一，提升公众生态文明认知度。应保证环境信息能够及时、详尽地公开，保障公众的参与权和知情权。确保公众能够通过民主监督参与到环境决策中，实现阳光操作。确保公众的环境权益得到法律保护；第二，完善国家生态教育体系，树立生态文明理念。现在的教育中应该大力普及生态教育和环境现状，让孩子们切实感受到环境正在受到威胁、资源正在不断的匮乏，从而自觉地养成保护环境的观念。我们应行动起来唤起公众的生态保护意识，这是实现生态文明教育意识目标的前提。

（四）健全生态法律法规，完善生态文明建设的法制保障

1.完善保护环境的法律体系。在立法上应完善相关法律的建立，强化在生态文明建设中生态职能、生态责任、生态执行行为的细化规定等。如完善环境保护行政处理办法、污水综合排放标准、燃煤二氧化硫污染防治技术政策等多方面的法规。只有完善环境保护机制和体系，才能有效规范保护环境的措施，才能确保当代和后代人的福祉。总之，在生态文明建设中进行科学立法，发挥法治对生态环境改革的推动和引领作用。

2.建立规范严格的问责机制和绿色考核绩效。在生态文明建设中，首先要积极构建政府生态问责机制。政府进行环境保护责任到人，例如当前有了“河长”这一制度，针对官员在位期间造成生态环境破坏的，无论领导是提拔还是降职，离任或者退休，只要出现环境问题，就会依法追究责任到人、终身问责。责任到人这一举措可以从管理者处得到重视因而颁发一些有利于生态环境保护的政策，从而提高公民的生态保护意识。其次，健全规范严格的绿色考核政绩。建立绿色的绩效考核制度，将生态环境指标加入到官员政绩考核体系中，并将绩效考核结果作为干部任免、晋升的重要依据。建立规范严格的问责机制和绿色考核绩效，可以全面客观的反映地方经济发展的实际情况，为我国绿色发展转型奠定坚实基础。

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7月10日下午，晋城市委常委、市纪委书记那志茂到市财政局调研，与局领导班子成员进行了座谈。

晋城市财政局/供稿