审计助推精准扶贫策略

李博 王昊 赵宇晖

[提要] 改革开放以来，我国实施大规模的扶贫开发，逐渐帮助全国近7亿农村人口摆脱扶贫，扶贫工作取得举世瞩目的成绩。特别是自2013年11月习近平到湖南湘西考察时首次作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示之后。在党的十八大会议上，扶贫开发工作更是被党中央提升至治国理政的新高度。但是，目前我国在扶贫工作中仍然存在贫困居民数量不清、情况不明、扶贫基金闲置、冒用和违规使用等种种问题。因此，如何更好地使贫困群众的“救命钱”得到更有效益的使用？如何弄清楚每笔“保命钱”的用途和去向，以及如何做好扶贫款项的监督与核算是确保我国扶贫工作顺利进行的重要环节。

关键词：审计监督；精准扶贫；问题；对策

中图分类号：F239 文献标识码：A

一、我国贫困现状以及精准扶贫的提出

（一）我国贫困现状。贫困一直以来都是困扰着世界的一个难题，解决贫困问题更是我国政府的奋斗目标，特别是党的十八大以来，扶贫开发工作更是被党中央提升至治国理政的新高度。2017年国务院扶贫办对外披露的报告指出，党的十八大以来，前4年已经累计减少贫困人口5，564万人，年均1，391万人，2018年至少减少1，000万人。5年平均下来，每年减贫的人数在1，300万人以上。我国自1986年开展大规模扶贫以来，到2000年的十几年时间里，每年平均减少贫困人口639万人。从2001年到2010年的十年里，每年减贫673万人。

十八大以来，每年减贫1，300万人以上。虽然我国在扶贫工作上取得了举世瞩目的成绩，但距“全面小康”目标的实现仍有一定的差距。国家统计局于2018年2月发布《2017年全国农村贫困人口明显减少，贫困地区农村居民收入加快增长》。数据指出，根据对分布在全国31个省的16万户家庭进行抽样调查，以国家农村贫困标准（2016年贫困线约为人均纯收入3，000元）测算截止2017年末全国农村贫困人口3，046万人，比上年末减少1，289万人。数据还指出，西部农村贫困人口最多，高达1，634万人，再次是中部农村贫困人口为1，112万人，东部农村贫困人口最少，为300万人。分省看，2017年各省农村贫困发生率（贫困发生率，指的是低于贫困线的人口占全部人口的比例）普遍下降至10%以下。其中，农村贫困发生率降至3%及以下的省份有17个，包括北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、广东、重庆等。可以看出，贫困人口较上年减少1，289万人，政府的扶贫工作取得了重大进展。但是农村贫困人口的重灾区中西部占全国农村贫困人口的90%左右，中西部的扶贫工作还是任重道远。

（二）精准扶贫概念的提出。精准扶贫这一概念的提出最早是在2013年11月习近平在湘西考察时说出的一段话，“扶贫要实事求是，因地制宜、要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”在此之后，精准扶贫这一政策就走上了历史的舞台。2014年1月，党中央详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想的落地。2015年习近平在调研云南省和贵州省时，更强调了“精准扶贫”这一思想的重要性。党的十八大之后，“精准扶贫”被党中央提升到治国理政的新高度。

精准扶贫，广义上讲，可以认为是以系统考察贫困地区的贫困问题及贫困原因为基础，通过对贫困群众建立可持续的发展机制建设，针对不同贫困地区的贫困户实施精确帮扶，准确管理，简而言之就是“对症下药”。但是精准扶贫由于需要政府部门进行统筹的规划，并且还要考虑到贫困人口的实际情况，因此审计的监督职能就显得尤为重要，所以在精準扶贫的大背景下，如何更好地实现并且强化相应的监督策略就成为了一个重要的课题。

二、扶贫基金审计管理中存在的问题

（一）对于绩效审计的重视度不足。在我国，精准扶贫资金的绩效审计多以项目结束后再检查这种事后检查为主，但是这种检查方式侧重点为检查扶贫资金的使用合法性和合规性从而就容易忽略项目前期和中期的资金规划与走向问题，这种事后检查方式缺少科学的规划。而在后期扶贫项目成果的检查验收中对于扶贫资金是否得到充分运用缺少考虑，仅仅关注项目产生的经济效益。这就导致2016年审计署开展的扶贫资金专项审计活动中就披露了存在着资金长期闲置此类问题（如2010年审计的河南省全省农村2009年“阳光工程”和“雨露计划”项目中存在的项目资金滞留；2014年河南省信阳市大别山区扶贫项目中存在的项目资金的滞留；等等），审计结果中还显示共有8.43亿元资金没有得到有效的利用而长期滞留，2.99亿元资金没有发挥预期的效果或造成损失，由此不难看出在资金管理及使用中，绩效审计是何等的重要。如果受助贫困地区的相关部门对于资金的绩效审计足够重视，扶贫项目中，不仅只是事后检查而是在资金使用过程中，跟踪审计资金在事前、事中和事后的各项使用情况，那么类似长期滞留资金的这种情况很有可能就会避免发生，因此审计部门对于资金绩效审计应该加大重视程度，进一步深化开展绩效审计。

（二）中小项目没有得到有效审计。由于中国人口基数大，国土面积广阔，就加剧扶贫工作开展的难度，贫困人口数量仍然较大且除中西部外，其他贫困地区分布较为分散，扶贫项目的数量大且种类繁多。审计的资源无法保证审计的需求，二者之间的不平衡使得审计人员在审计过程中更加侧重于大型的审计项目，而很多中小审计项目得不到严谨准确的审计，有些甚至被忽略。但是中小项目仍然是扶贫工作的重要组成部分，也会影响到我国精准扶贫战略实施的效果和扶贫资金使用的效率，所以中小项目应该得到同样的重视而并非是被区别对待。

（三）没有充分利用扶贫资金绩效审计结果。在精准扶贫的审计项目中，绩效审计得到的结果除了可以证明专项资金使用的合规性以及合法性之外，更多的是可以借助绩效审计结果看出精准扶贫资金管理以及使用过程中存在的资金滞留、项目滞留以及挪用资金等问题。而由于种种因素的限制，对于这些问题也只是进行了揭露，进行了总结过后缺少对问题的反思，对于今后扶贫资金管理和使用方面不能起到警示作用，在制定新的扶贫项目或者计划中很少考虑到之前的绩效，就可能会造成问题的重复出现。这种对于审计结果不重视、利用不充分的问题是对于审计资源的严重浪费。

（四）对于资金使用的监管力度不足。我国贫困地区相对繁多、分布较散、人员较多等问题使得我国扶贫项目数量较大，就容易出现资金申请、审核到批准的时间较长，使得资金监督管理断裂、申报材料缺少真实性等现象，前面提到的2016年审计署开展的扶贫资金专项审计活动就发现了有将近1.38亿资金被骗取或者违规使用。（例如2015年对广西2012年到2013年度马山县、宁明县专项扶贫资金使用存在骗取扶贫贴息、虚报工程量来套取资金等现象；2010年审计的河南省全省农村2009年“阳光工程”和“雨露计划”项目中存在的虚报、冒领资金，挤占、挪用、截留资金；等等）由于申报材料失真、监管力度不足和信息获取不及时等问题，造成了国家的财政资源、人力资源等资源的极大浪费，严重阻碍了我国精准扶贫战略的实施，影响了国家制定的扶贫效率。因此，必须加强扶贫资金使用的监督管理力度，建立相关监管问责机构，针对此类现象制定出更加细致全面的监管机制。

三、强化审计监督对策建议

（一）提高对绩效审计的重视程度。尽管政府在扶贫过程中投入了大量的资源，但在有的地区这些资源不能得到很好地利用，例如上文中提到的由于对绩效审计的重视程度不足而造成的国家财政专项资金的极大浪费，使得投入的资金和预期得到的效果不对等，这就使得有关部门在精准扶贫工作中更应该加强对资金绩效审计的重视程度，对审计人员进行相应的价值观培训，对于徇私枉法的审计人员应该果断清除，而作为审计监督部门的工作人员，应树立正确的价值观，恪守职业操守，遵纪守法。相关审计部门严格按照审计流程开展审计工作，对于审计资金的使用情况进行跟踪审计监督，进而避免各类违规现象的发生。

（二）增加审计信息透明度，强化问责机制。网络时代背景下，国家审计署可以充分利用互联网等媒介，对于相关部门的审计结果及时进行公告，提高精准扶贫相关资金使用和监管的信息透明度，使广大人民群众能够及时了解到准确的扶贫项目进展、国家相關政策的情况和相应专项资金的流动及使用情况。通过这种手段，不仅可以保证审计工作的准确性，还可以更好地对扶贫项目资金的流向使用进行更加有效的监管，增加了贫困群众对扶贫项目的了解。同时，在审计工作中，政府部门要强化问责机制，对于出现的违规行为要层层追责，使得精准扶贫战略得到更好的实施。

（三）提高对审计结果的重视程度和利用率。审计工作涉及扶贫项目的方方面面，因此可以更好地发现相应环节的不足和制度上存在的缺陷，对于相关扶贫项目可以提供更加科学准确的评价意见，提出更加切实有效的意见。目前，我国审计署通过之前的几次有关扶贫项目开展的大型专项审计活动积累了很多宝贵的经验，例如对某地区一些类似扶贫项目进行整合从而节省资金流动环节，使得项目能够更快地得到有效实施；对于有关修建贫困地区公路的“村村通”政策的环节优化等，有关部门在对于扶贫政策的制定和实施方面应该多参考审计意见，使得扶贫项目的制定更加有针对性、扶贫资金的使用更加有效率。

主要参考文献：

[1]李军.国家扶贫资金审计的深化探讨[J].现代经济信息，2016（4）.

[2]尉咏梅.探究财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].财经界，2015（27）.

[3]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究，2014（4）.