平阳宠物小镇PPP模式应用研究

戴建霞 陈双双

[提要] 当前特色小镇的培育工作成为我国新的经济热點，为了促进其长远发展，引入PPP模式是建设特色小镇的最佳途径。本文首先探讨平阳宠物小镇PPP模式应用现状及存在的问题，发现存在特色产业不达标、融资渠道不通畅、建设管理不完善等问题。最终，针对以上问题提出着力打造特色产业、强化监督管理制度、加强金融扶持政策、提高企业运营能力以及完善人才引进政策等对策。

关键词：平阳宠物小镇；PPP模式；对策

中图分类号：F83 文献标识码：A

“十三五”期间，我国旅游业处于蓬勃发展阶段，为了迎合景点旅游到全域旅游的发展模式，弥补旅游基础设施和公共服务滞后的现象，特色小镇的建设上升到国家层面。《关于开展特色小镇培育工作的通知》中提出，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1，000个左右的特色小镇。住建部、中国农业发展银行发布的《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，提出进一步明确农业发展银行对特色小镇的融资支持办法。此外，PPP模式的有关政策和融资环境在不断完善，PPP发展项目、数量和价值也在加快增长。然而，特色小镇建设处于起步阶段，且面临着建设周期长、投资规模大等一系列的难题，因此特色小镇的发展需要应用PPP模式深入开发，充分调动社会力量建立合作伙伴关系，促进特色小镇健康发展。

平阳宠物小镇结合当地自然资源和特色产业宠物用品，充分发挥宠物产业的基础和优势，构建多元化的特色产业以及多功能复合的区域，打造时尚宠物产业经济区与旅游慢生活小镇。宠物小镇的建设离不开PPP模式的助推，为小镇发展提供资金支持，从而促进其可持续发展。

一、研究综述

国外学者对于PPP的研究较为系统，涉及到诸多领域。PPP最初应用于基础公共设施建设，而特色小镇的开发建设也是最早出现在国外，相关研究内容、涉及范围也比较广，主要侧重于产业主导模式和旅游主导模式的特色小镇。Yuanzhi Xing & Qiuling Guan（2017）发现政府决策的准确性、私人投资者资金配置的合理性以及市场收益的不稳定性是导致项目风险分担的主要因素。Marina Shibayeva & Yelena Serebryakova & Oleg Shalnev（2017）建议PPP模式下，公共部门和私营部门投资之间找到平衡，以实现交通基础设施建设项目。而国内对PPP模式的研究还不够成熟，只是对特色小镇应用PPP模式的内涵、可行性与必要性做了分析，以及提出一些思考和建议。王秋辉（2017）对PPP在特色小镇建设中的现状和优势进行研究分析，并提出了应用PPP模式建设特色小镇的具体路径。李冰（2017）重点探讨研究博山特色小镇PPP建设模式，通过分析建设的可行性并提出其建设构想，对博山特色小镇PPP模式运作进行流程设计后提出了针对性的政策建议。

国外PPP项目运用较为成熟，有较成熟的理论基础，对PPP模式存在的风险以及问题都有系统详尽的研究。国外特色小镇的研究较多的是旅游文化小镇，多通过具体案例进行分析，总结特色小镇的发展模式与方法。而由于国内特色小镇的建设处于初步阶段，只要研究特色小镇的规划以及运作模式上，且我国对PPP模式的研究也处于理论阐释阶段，主要局限于对国外理论的阐释和实践的简单探讨。大部分体现在PPP模式建设特色小镇的可行性与必要性的研究，对PPP模式的风险分担机制及发展过程中的“瓶颈”及对策缺乏系统、全面性的研究。

二、平阳宠物小镇PPP模式建设

（一）平阳宠物小镇概况。平阳宠物小镇选址于中国浙江省温州市平阳县西部，小镇规划范围以溪心岛为主体，距离南雁荡风景区约4.5公里，规划总面积约4.6平方公里，项目总投资100.6亿元。其中，平阳宠物小镇总投资52.2亿元，主要用于非盈利性基础及服务设施和重点工程项目，其中非盈利性基础及服务设施投入约22.7亿元，主要用于打造游客接待中心、宠物文化博物馆、溪心岛休闲旅游特色村和基础设施项目的建设。目前，平阳宠物小镇已经建成小镇客厅，共分三层，由三根“狗骨头”组成，并于2017年5月29日正式开馆。

（二）平阳宠物小镇PPP模式应用现状。平阳宠物产业起步于20世纪90年代，距今已形成一定的产业规模。平阳宠物小镇的开发首先是在整治污染的前提下，进行产业转型，着重发展宠物文化产业以及生活旅游产业，凸显小镇的特色产业，形成产业链集聚。目前，平阳县出台了《关于全面推进旅游名县建设的实施意见》及《全面推进旅游名县建设扶持办法（试行）》，重点投入平阳宠物小镇的建设规划，县财政每年安排3，000万元旅游发展专项资金，到2020年前，每年以10%递增；并建立产业基金，安排1亿元旅游产业引导基金，用于股权投资开发旅游项目与招商引资项目的扶持奖励，引导社会资本参与，鼓励外资和社会资本投入旅游景区（点）开发。平阳宠物小镇计划在5年内（2016～2020年）投资52.2亿元，实施14个项目，因此采用PPP模式，寻求企业融资，但目前小镇还处于规划建设阶段，目前规划的三大功能区还未建设成功。

见图1，在平阳县政府的支持下，成立了浙江萌宠岛投资有限公司，主要经营对在建项目的投资及土地开发以及宠物小镇基础设施的建设。水头镇政府对浙江萌宠岛投资有限公司提供土地及补贴等，授予其特许经营权并保留相应控制能力，在特许经营权期满后再将宠物小镇移交给水头镇政府。以水头投资有限公司和北京亚太中金资产管理有限公司为主体作为投资方，实行统一规划、统一建设、统一招商、分别运营以及分别核算的管理体制，其中投资方主要负责项目融资、资产运营以及设施建设等具体工作，并以股本的方式进行融资，以分红的形式获得后期的利益。持续建设中的平阳宠物小镇还在寻求融资，而金融机构以贷款的方式提供资金，后期要以还本付息的方式归还；建设而成的宠物小镇最终是以旅游产业为基本，吸引大量的用户以购买相关宠物产品的形式获得收益。（图1）

（三）平阳宠物小镇PPP模式存在的问题

1、特色产业未达标。2017年，浙江省发改委通过“优化考核内容、开展自查自报、分实地核查、汇总计分排名”等环节对2016年度的78个省级特色小镇进行考核评分，并公布了考核结果，其中平阳宠物小镇为降格小镇。主要原因在于平阳小镇特色产业比重低且基础设施不完善，小镇入驻企业数量不足，导致投资回报率较低的现象，平阳宠物小镇特色产业占比较低，远远没有达到特色小镇的考核中要求有效投资70%用于特色产业的要求。此外，宠物小镇空有“形”而不具备产业基础，而且缺乏成熟可靠的运营模式，并没有很好地解决好成本和盈利模式的问题，目前入驻的企业也面临亏损的问题。这从一定程度上反映了目前平阳宠物小镇因为特色产业未达标而造成小镇发展本末倒置的现象，逐渐衍生出“伪特色小镇”的现象。

2、融资渠道不通畅。随着小镇的核心功能设施以及平台建设完毕，小镇凸显的特色产业未达标的现状导致平阳宠物小镇的投资大幅度减少。目前，浙江建科工程项目管理有限公司受浙江萌宠岛投资有限公司委托，就平阳县宠物小镇建设工程项目PPP咨询服务进行公开招标。这从一定程度上体现了平阳宠物小镇融资难的现状。社会资本加入特色小镇的建设主要目的是为了获得利益，但目前平阳宠物小镇不仅难以获得收益，反而因特色产业不达标而导致被降格，因此，大部分社会资本放弃对它的继续投资，导致其难以继续建设发展。

3、建设管理不完善。平阳宠物小镇于2017年5月29日正式营业，但从开业至今宠物小镇人气依旧处于低迷状态。根据考核结果来看，平阳宠物小镇客厅建在规划区外，出现规划定位偏离的现象，且项目进度慢，基础设施建设落后。平阳宠物小镇的建设管理方面存在很大的漏洞，主要体现在企业运营能力难以维持宠物小镇的长远发展。因此，平阳宠物小镇被认为“功能拼盘”，没有创新特色产业的支撑，小镇难以吸引社会资本的入驻。并且由于缺乏相应的专业人才，宠物小镇的规划建设遭遇瓶颈，难以持续发展。

三、宠物小镇PPP模式建设对策

（一）着力打造特色产业。宠物小镇PPP项目重点在于打造特色产业。一是打造一站式宠物电商平台，在一定程度上扩大宠物小镇的知名度；二是利用3D打印项目以及投影技术，提供休闲互动项目，吸引年轻群体，增加流量；三是增加手工项目，游客和宠物互动，一起制作宠物衣物等。增加这些特色产业，能够避免大部分特色小镇产业模式同质化的现状，从而体现出宠物小镇的差异化和特色化，拓展小镇宠物产业的新领域。

（二）强化监督管理制度。政府需要鼓励社会公众参与监督，并建立面向公众的投诉举报平台，对情况属实的举报给予一定嘉奖，同时也对虚假举报制定惩罚机制。这在一定程度上优化政府的管理制度，同时也监督到社会资本建设宠物小镇的效率。此外，对于参观宠物小镇的游客进行市场调查，征询游客对宠物小镇目前开放现状的满意度调查，对于宠物小镇入驻的企业以及相关特色产业项目进行严格监管，从而能够及时进行改进。

（三）加强金融扶持政策。政府要出台相应的金融政策，并建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，加强对宠物小镇PPP模式的金融支持，如平阳县出台用地、项目、资金、改革、公共服务等方面，对宠物小镇建设优先确保重点项目、基础设施用地指标。此外，扩大商业银行对宠物小镇建设贷款力度或通过平阳县政府财政收入对社会资本的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与；利用政策的行政手段和影响力，在各个金融机构大力宣传宠物小镇PPP项目等。平阳县政府应该多渠道加大特色小镇的金融支持，如设立宠物小镇建设基金以及建立城镇化投资平台、建立PPP模式专项补贴，拓宽宠物小镇的融资渠道，构建多元化的融资支持体系。

（四）提升企业运营能力。宠物小镇PPP项目具有投入大、周期长、见效慢的特点，其中浙江萌宠岛投资有限公司需要参与从宠物小镇最初的设计建设到最终的运营管理的全过程。首先，要著重对宠物小镇的特色产业以及基础设施投入建设；其次，配备管理、建设、运营等方面专业人才，多渠道加强专业技术岗位力量；最后，可以实行“委托运营管理+部分业务外包”的运营管理模式，组建专业化运营管理团队，负责不同区域内的基础设施项目的运营管理。

（五）完善人才引进政策。政府应培养和引进一批熟悉特色小镇PPP项目的专业性人才和管理运营宠物小镇的高素质人才和规划建设的技术型人才等。此外，为了避免宠物小镇PPP模式应用的风险，还应该引进一批专业对口人才进行风险评估，从而保证宠物小镇PPP模式收益的稳定性。此外，为了更好地留住人才，政府要制定完备的人才引进政策，如打造良好的工作环境，提供相应的高福利待遇，为高层次人才提供更多的发展空间和机会等。（通讯作者：陈双双）

主要参考文献：

[1]住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部.关于开展特色小镇培育工作的通知[Z].2016.

[2]住房城乡建设部、中国农业发展银行.关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知[Z].2016.

[3]Yuanzhi Xing，Qiuling Guan.Risk management of PPP project in the preparation stage based on Fault Tree Analysis[J].IOP journal，2017（1）.

[4]Marina Shibayeva，Yelena Serebryakov，Oleg Shalnev.Efficiency improvement of the investment and innovation activities in the transport facility construction field with public-private partnership involvement[J].IOP journal，2017（1）.

[5]王秋辉.“PPP+”特色小镇——PPP模式在特色小镇建设中的研究[J].知识经济，2017（12）.