事业单位会计集中核算下内部控制容易出现的问题

陈丽丹

[提要] 内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。而财务集中核算是把原来独立的、以事业单位为主体的财务会计核算转变成财务工作集中管理、进行统一核算的一种创新的财务体系和管理模式，是深化会计管理体制改革的产物。本文以北京市气象局财务核算中心日常内控管理为例，区分被核算单位的不同具体情况，从单位层面和业务层面两个方面着手，对事业单位目前财务集中核算模式下内部控制中容易出现的问题进行探讨，并提出如何完善集中核算模式下内部控制体系的建议。

关键词：财务集中核算；内部控制

中图分类号：F23 文献标识码：A

收录日期：2018年6月13日

北京市气象局为适应国家财政管理体制改革，加强会计核算，加大财务监督力度，提高资金使用的安全性、规范性和有效性，推进财务会计基础工作的科学化、制度化和规范化，提高财务工作效率，根据中国气象局要求，于2008年6月组建了北京市气象局财务核算中心。市局财务核算中心采用以下财务集中核算模式：在各核算单位预算资金的管理审批权、决策使用权和法人主体、会计核算主体不变的前提下，将各单位的银行账户纳入财务核算中心统一管理，会计核算由财务核算中心统一代理记账。通过集中核算，财务人员能不受干扰较独立的依法履行职责，从而有利于防止和抑制腐败；由核算中心对会计人员进行统一管理，会计核算基础工作能得到进一步规范，会计信息质量和工作效率得到提高；财务人员一人同时分管几个单位的核算工作，显著降低了行政运行成本。

近年来，随着国家对气象事业发展的重视，资金渠道增多，资金量显著增加，市局财务核算中心的工作量迅速增大，相应的管理难度增加，特别是对于路途遥远无法及时传递单据的区县局，集中核算下内控管理方面的问题凸显了出来，在如何理顺工作流程、防范各种风险方面对内控的建设与完善提出了更高的要求。

本文旨在探索事业单位财务集中核算模式下内部控制容易出现的问题，分析原因，并提出相应对策，以便进一步完善新情况下的内控建设。

一、财务集中核算模式下内部控制容易出现的问题

（一）单位层面容易出现的问题

1、被核算单位的会计主体及责任定位不明确，财务内控建设薄弱。实施会计集中核算后，不少单位负责人对财务管理工作不再重视，认为财务核算中心会把关一切，自己不用再对财务信息的真实性负责，在财务方面的内控建设相对比较薄弱。实际上，单位作为预算资金的管理者和使用者，其会计主体地位和法律责任并没有因会计集中核算而改变。

2、核算中心业务量逐年增多，编制没有相应增加，人员流动频繁，管理难度加大。核算中心的业务发展至今，所服务的单位数量和核算的资金总量迅猛增加，而在岗总人数与往年基本持平。近年来，各单位尤其是区县气象局财务核算量较以前有很大增长，资金渠道也越来越多，再加上受薪酬待遇和会计行业普遍适用性的影响，财务人员流动过于频繁，核算中心的岗位设置、管理模式已与会计核算工作日趋高标准精细化的要求不匹配，较难同时实现会计信息质量的及时性和准确性。

（二）业务层面容易出现的问题

1、预算管理方面

首先，预算编制不够准确、精细化。有的单位在进行会计集中核算后，原先业务较强的会计人员被调走，领导再安排办公室一些非财务人员担任预算编制人员进行下一年度的预算编制，该项工作需要分别对本单位下一年度的人员经费、公用经费和项目经费的收入和支出进行预测，并且要区分不同的资金来源、细化到明细费用项。这些预算编制人员虽然对本单位业务较熟悉，但是由于预算本身的不确定性和财务专业知识的匮乏，即使通过和财务合作，也难免出现将人员经费与公用经费弄混、明细费用项归类弄错、预算收入与支出做不平等现象，较难准确、精细地完成预算任务。

其次，预算执行不严格，重进度、轻质量。实行财务集中核算后，削弱了核算单位的责任主体意识，导致单位领导为了完成管理部门的预算执行进度考核目标，将更多工作重心放在预算执行进度的完成上面，过分强调预算执行的进度而忽视资金的安全性及使用效果，认为资金使用风险一概由核算中心把关，容易出现临近季度末和年底突击花钱的现象。

2、支出管理方面。目前，各核算单位通过市局核算中心报销经费支出的工作流程是：核算单位报销人员登录财务报销系统录入经费报销单，随纸质原始单据一起经领导及相关人员签字后交由会计当面审核。会计审核无误后在报销系统中点击审核通过，再交由出纳实施付款。付款完成后出纳根据报销系统中经费报销单生成出纳日记账，之后会计再利用报销系统生成会计记账凭证。

以对区县局的集中核算为例，市局无法真正实现对区县局资金支出的实时监控。由于路途遥远原始单据不能及时传递，市局核算中心对于下属的区县气象局实际上只上收会计核算工作，出纳办公地点还分散在各个区县，而且财务章和人名章为了方便付款仍保留在各个区县。造成會计监督的滞后，财务日常监管与核算单位的具体业务相互脱节，不利于保证各项规章制度的执行和维护国家的财经纪律。

首先，区县局由于人手不够等原因，出纳多身兼数职，有的出纳同时兼任采购业务、资产保管等不相容职务，存在内部控制风险。实时会计的缺位造成了财务章与人名章虽然名义上分开，实际上在开具支票和电汇单等票据时很容易由出纳一人获得，增加了财务违规的风险。

其次，区县局在实际发生支出时，市局核算中心会计不能实现真正实时监控，增加了资金使用风险。具体表现为：即使区县局报销人员及时在系统中录入经费报销单，并上传原始单据的电子照片交给核算中心会计审核，也没法鉴定该笔业务的支付是否确实是在会计审核后才发生。这种情况下，核算中心会计便成了纯粹滞后的代理记账人员，相当于每月底定期帮助区县局进行财务核算，并出具相关财务报表，起不到事前、事中监督审核的作用，增加了资金使用风险。

再次，区县局給核算中心传递的纸质原始单据滞后，增加了财务违规风险。造成这种现象的原因是当初成立市局核算中心，是把各核算单位的会计核算统一集中起来办公，对各单位的预算资金分配权、预算进度考核、财务管理等职权仍保留在市局计划财务处而非核算中心。核算中心与区县局之间的财务衔接是平等的协作关系，而非上下级关系，核算中心对区县局的财务约束力有限，加上区县局事务繁忙、路途遥远等因素，当月的单据基本上最快要等到下月月初整理齐全了才送过来。单据传递滞后的直接后果是耽误了及时入账发现问题的最佳时机，也影响了每月月初出具财务快报的及时性和准确性，使核算中心会计工作处于被动地位，也给个别人员财务违规留有了足够的操作空档时间，增加了财务违规风险。

最后，区县局与核算中心的单据交接手续不完善，容易造成原始单据丢失、遇到问题互相推诿，责任不清。区县局出纳交来原始单据时，没有当面进行清点签字或无交接单，当核算中心会计发现原始资料缺失时，已是时间滞后，可能无法追回。

对于办公地点在市局大院内的直属单位来讲，虽然没有路途遥远单据无法及时传递的问题，会计与出纳也都收归核算中心统一管理，但在会计集中核算体制下，仍然存在以下风险和漏洞：首先，会计监督存在盲点，存在着资金使用风险。主办会计在审核报销时，只能依据报账员送来的单据检查发票是否真伪、支出是否合规、是否符合预算、审批签字手续是否齐全、资料是否完整，至于业务发生的真实性和可靠性全凭会计人员主观经验判断而无法实地考证。另外，在集中核算体制下，一个审核会计人员往往要负责多个核算单位的报销审核，无法清楚地掌握每个单位的业务细节，行使会计监督职能相对来说难度较大；其次，大部分直属单位没有设置专人报账，经办人报账水平参差不齐，容易导致报账失败、报账效率降低。具体表现为：大家各自录入各自的经费报销单，单位很多新人都直接向财务请教。会计人员往往一人负责好几个单位的报销审核、录入、记账、出具各类报表、报税、公积金、银行对账等工作，工作量已经十分饱和，在这种情况下还不断重复接到报销咨询电话，甚至是如何录入报销单据这种简单的问题，极大地降低了工作效率。新人报账也容易被审核不通过。

3、资产管理方面。实行会计集中核算后，核算单位倾向于将资产工作的重心放在固定资产的购置上面，以便尽早完成当年的政府采购计划，过多强调加快预算资金执行进度而忽视资产后续的盘点、对账管理，重购轻管现象比较严重。当后续年度发生了固定资产损毁、丢失、报废时，没有及时盘点和办理相应手续，对长期挂账的应收款项不进行及时催收和清理，没有及时和核算中心会计对账，造成账实不符、账账不符，国有资产流失的现象。

4、合同管理方面。核算单位的合同签订和归档管理不够规范。由于集中核算后核算单位责任主体意识的不到位，导致了单位很多经济合同的签订过于草率，合同的归档管理措施不够规范的现象。具体表现为：未签订合同；合同未约定工期、金额等实质性条款；合同双方代表未签字、未盖公章、无签订时间；经济合同未按照时间顺序和类别编号、归档；未建立合同台账或登记不完整；未建立合同管理人员与财务人员对合同所列收入到账情况的核对机制。这种核算单位对合同管理薄弱的情况，隐藏着因合同漏洞而产生法律纠纷、经济损失的风险。

二、财务集中核算模式下内部控制体系完善建议

（一）增强核算单位领导的会计主体意识和内部控制意识

1、要强化核算单位领导的法人意识和会计核算主体意识。使其认识到：即使实行了会计集中核算，但是各核算单位资金的管理审批权和决策使用权不变、预算的主体不变、单位法人承担《会计法》赋予的法律责任不变。各单位依然对预算资金使用的安全性、规范性和有效性负责。

2、要强化核算单位领导的内部控制意识。管理部门可以针对会计集中核算后各单位内控制度建设薄弱的现状，按照《规范》的要求，组织帮助各单位建立适合本单位实际情况的内部控制体系，从而促使其形成良好的内控意识并自觉遵守。

（二）强化财务核算中心工作职能。首先，核算中心应进一步明确自己的职能定位。核算中心通过对各核算单位银行账户和会计记账的统一管理来实现“规范核算、财务监督、综合分析”的目的，行使着“财务核算”和“财务监督”两大重要职能；其次，核算中心在不断提升自身业务水平，尽量避免会计核算业务上判断的失误，注意自身服务态度和服务质量的同时，还应与各核算单位加强沟通，熟悉单位正常业务活动情况，参与单位的预算管理，听取单位的意见和建议。

（三）强化预算管理和支出管理。加强预算管理，提高预算编制的准确性和精细化水平，确保财政预算资金严格按照预算来支出，严禁超预算、超范围支出，严禁人员经费与公用经费互相挤占，基本支出与项目支出的相互挪用。充分调研，不断提高科技服务收支的预算水平，确保与决算大致相符。

（四）加强核算单位经费支出审批和审核控制。核算中心会计必须熟悉核算单位的各项经济业务，掌握经费支出的报销审核审批流程，能够积极参与到核算单位的管理工作中来，充分了解各种科研业务专项资金的使用管理办法，严格把关，对不合理支出不予报销，确保专款专用。

针对路途遥远单据传递不便的区县局的财务集中核算中出现的财务支出管理问题，北京市气象局财务核算中心目前组织相关单位进行了专题讨论，并针对可能存在的风险，从加强内部控制制度的角度出发，正在部分区县局试点，推行核算中心向区县局委派会计，从而实现区县局会计核算本地化的工作。后续核算中心将组建专门的稽核人员，对试点的区县局进行检查，确保本地化后的会计信息质量水平，并作出评价。

（五）强化资产管理和合同管理。单位要设专人对固定资产进行管理，分门别类建立固定资产明细台账。严格履行资产的领用、调拨、报废手续，及时传递单据并定期与会计对账，定期组织盘点，确保国有资产账实相符、账账相符。要严格规范固定资产的入账界定范围，根据单位实际情况细化合理的“批量”概念，严格固定资产卡片的管理，做到验收、领用、归还均有登记。未经批准手续不得随意对无用固定资产实物进行丢弃。

核算中心定期提供应收款的提醒事项，核算单位要及时进行核对并与当事人核查，及时清理账龄超过3年的往来款项。

强化合同管理，一是核算单位应制定合同签订、归档等相关制度，完善合同签订的审核流程，确保合同的真实、合法和有效；二是核算单位应设置专人对合同进行归档整理，并按顺序编号，建立并及时登记合同台账，并定期与财务人员对合同所列收入到账情况进行核对。

（六）重视会计信息沟通，加快财务业务信息化建设。核算中心应认真履行核算监督职责，努力提高会计信息的及时准确性，并着重反馈和监督预算资金的执行进度，要及时与单位负责人、报账员沟通。

加强信息化系统建设，利用现有的计财应用系统平台将部门预算、用款计划、政府采购、财务报销、财务核算、工资发放、部门决算等日常模块整合起来，资源共享，方便管理部门、核算单位与核算中心获取信息。同时，利用信息系统的各个审批控制环节捋顺经济业务的审核审批流程，提高内部控制的效果。

三、结束语

综上所述，建立财务核算中心，实行会计集中核算，在加强财政资金管理、改变会计核算方式、预算执行情况控制、节约行政成本等方面都已取得了成功的经验，但是随着经济业务的扩张和资金量的增长，集中核算模式给事业单位内部控制带来了新的问题与挑战，在许多方面仍待进一步完善和改进，各单位如何更好地规范和开展财务集中核算模式下的内部控制建设任重而道远。

主要参考文献：

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