新型城镇化视角下农村土地制度制度改革的思考

陈朝新 黄新 李景汉 陈炳超 韦水军 韦冬露

摘要：北流市是广西开展农村土地制度改革的唯一试点地区，在农村集体经营性建设用地入市方面做了多方面探索并取得了一定的经验成果。本文分析了广西北流市农村集体经营性建设用地入市现状，在新型城镇化视角下，通过对入市规模、入市用途、入市地块空间分布等方面研究，探讨农村土地制度改革对新型城镇化的影响。

关键词：新型城镇化；农村土地制度改革；集体经营性建设用地入市；北流市

1 绪论

随着社会经济快速发展，城镇化进程不断加快。高速城镇化引发一系列资源环境问题，尤其是建设用地资源供给和城市规模不断扩大的问题。随着土地资源供给矛盾日益突出，城镇新增建设用地的控制力度越来越大，建设用地供给成为了制约城镇化进程的主要因素之一。为此，国家提出新型城镇化发展战略，通过发展特色小城镇等方式解决问题。如何协调“人地关系”已成为传统城镇化向新型城镇化过渡的重要研究方向，新型城镇化和土地制度的改革之间有着密不可分的联系。[1]

2014年1月中共中央和国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》关于深化农村土地制度改革中，提到：引导和规范农村集体经营性建设用地入市。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村制度改革即将进入试点阶段，北流市作为我国农村土地制度改革首批33个试点城市之一。

在此背景下，从新型城镇化视角探讨农村土地制度改革意义重大。本文以北流市农村集体经营性建设用地入市改革试点为例，深入探讨农村土地制度改革对新型城镇化发展的影响，以期通过农村土地制度改革促进新型城镇化和推进城乡统筹发展。

注：陈炳超为通讯作者

2概念及理论依据

2.1 相关概念

1、新型城镇化

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。指的是高水平的城镇化，注重高质量和内涵式发展，强调以人为本与城乡一体化发展的生态文明型的各方面协调的城镇化[2]。传统城镇化与新型城镇化的特点对比见表1。

2、农村集体经营性建设用地

农村的集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。农村集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服、旅游等经营性用途的农村集体土地。

3、农村集体经营性建设用地入市

农村集体经营性建设用地入市是指农村集体经营性建设用地在所有权不变的前提下，集体经营性建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、租赁、作价入股、抵押、转让等。

2.2 理论依据

1、可持续发展理论

根据可持续发展理论思想内涵，土地可持续利用的核心是强调人与自然资源的协调，经济发展与资源环境的协调，强调土地的集约利用。在当下城镇化发展迅速时代，在建设用地需求急速增加情况下，城市扩张就会采取盲目开发的方式获取土地，出现大量占用耕地资源等现象，致使土地无法可持续利用[3]。更重要的是直接影响到粮食安全问题，粮食是我们生存的命脉，而土地是根，如果土地开发利用不合理，就不能保证子孙后代的长远利益。中国耕地资源短缺，人口众多，我们必须确保耕地红线不突破，坚持走可持续发展道路[4]。在新型城镇化背景下，应该控制城市盲目扩张和新增建设用地规模，盘活存量建设用地，有机协调再开发废弃闲置建设用地，农村集体经营性建设用地入市是一种途径。

2、土地产权理论

土地所有权、使用权、收益权、处分权等一起构成了土地产权。我国土地所有权由国家或者集体所有；使用权指使用土地的权利；收益权是指对土地享有收益的权利；处分权是指土地所有者或使用者有权以出租或转让等形式的处分入地。土地产权制度是土地产权理论的重要组成部分，是限制土地产权相关社会关系的总和。要起到激励与约束的作用，实现土地资源配置优化就必须要有一个适合当前土地发展规律的制度，农村集体经营性建设用地入市实质上是使用权的转移，所以相关产权问题是研究入市的前提[5]。农村集体经营性建设用地入市是在确保农民集体所有权不变的前提下，在一定时期将使用权转移到市场，从而获得收益，同时达到土地资源高效利用的效果。

3、新型城镇化理论

城镇化是指人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两个方面，一方面是城镇数目的增多，二方面是城市人口规模不断扩大。城镇化进程中，第一产业比重逐渐下降，第二、第三产业比重逐步上升，同时伴随着人口从农村向城市流动这一结构性变动。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

中央一直強调积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。农村集体经营性建设用地入市，既可以解决小城镇发展用地问题，又可促进人口城镇化，打通城乡发展的壁垒。

3北流市农村集体经营性建设用地入市现状

1、北流市概况

北流市位于广西东南部，属于广西壮族自治区的县级市，北流市的区域位置如图1：

北流市南与广东高州、化州市、信宜市接壤。地处北回归线以南，属典型的亚热带季风气候，是“国家园林城市”、“全国绿化模范县（市）”“中国陶瓷名城”。北流雨量充沛，气候温和，土地肥沃，农业资源丰富，是综合性农业区，种植业、林业、畜牧业、水产业等比较发达。地理区位和资源优势明显，北流市第二、三产业发展较好；工业发展体系比较完善，已形成以日用陶瓷、水泥、兽药、罐头食品、机械、皮件、电子等为主的工业体系；以商贸、物流、旅游、餐饮、房地产、文化娱乐为主的第三产业发展迅速，城乡消费保持较快增长。

全市辖22个镇、3个街道办事处，总人口1515002人，总面积245700公顷。北流市2017年全年各产业生产总值分别为：第一产业47.2342亿元，第二产业154.1843亿元，第三产业122.6268亿元。北流市的经济发展充满活力，经济实力分别位居广西县（市）第二、第一位。目前北流市城镇化率55.47%，广西城镇化率仅48.08%，玉林市的城镇化率为48.5%，高于廣西平均水平，城镇化发展迅猛。

2、北流市农村集体经营性建设用地入市现状

北流市农村土地制度改革试点从2015年开始，开展了农村集体经营性建设用地入市、征地制度、农村宅基地制度等方面改革工作。在农村集体经营性建设用地入市改革方面，取得了一定成效。

根据北流市摸底调查数据，全市集体经营性建设用地总量7866.667公顷，近期可入市1266.673公顷。其中，可就地入市的73.107公顷；可复垦异地入市的1200.006公顷，农村集体有意愿入市的800.004公顷。目前，已经完成集体经营性建设用地入市79宗，入市面积287.4873公顷，成交价款9.24亿元；实现抵押贷款6宗，贷款额0.73万元。

4农村集体经营性建设用地入市对城镇化影响分析

1、入市用途及规模分析

北流市的农村集体经营性建设用地入市涵盖工业用地、商住及住宅用地、仓储用地、旅游用地、公益用地5种土地用途。目前，北流市工业用地入市11宗，面积36.67公顷；商住及住宅用地入市62宗，面积234.12公顷；仓储用地1宗，面积0.68公顷；旅游用地1宗，4.75公顷；公益用地4宗，面积3.24公顷。详见下表：

商住及住宅用地、公益用地入市促进城镇配套完善，工业用地入市促进产业发展、旅游用地入市促进文化产业及乡村多元发展。农村集体经营性建设用地入市，从入市用途来看，实现农村集体经营性建设用地与国有土地“同价”“同权”，对新型城镇化有很大促进作用，实现城乡间要素流动、联动发展与区域资源共享。

商住用地入市，是北流市农村集体经营性建设用地入市的一次大胆探索，发展意义非凡。商住用地入市主要意义体现在以下几个方面：（1）实现农村集体经营性建设用地与国有土地“同价”“同权”；（2）满足城乡居民旺盛住房需求，推进住房供给侧改革；（3）缩小城乡差距，推进城镇化发展。

2、入市途径分析

目前，北流市农村集体经营性建设用地入市紧密结合北流市社会经济和工业化、城镇化等发展需要，因地制宜，进行多种农村集体经营性建设用地入市途径的探索，主要包括就地入市、零星分散集体经营性建设用地整治入市、城中村（旧村）改造入市、新增用地入市等4种途径。北流市目前就地入市13宗，面积16.97公顷；整治后异地入市36宗，面积192.50公顷；城中村（旧村）改造入市19宗，面积77.66公顷；新增建设用地入市1宗，面积6.01公顷。详见下表：

（1）就地入市，是指符合规划和依法取得的农村集体经营性建设用地，符合环境保护、产业发展要求和建设所需基础设施条件已成熟，并明确可以在本村直接使用的，能直接就地入市。就地入市，人和土地等要素可直接城镇化，很好解决小城镇新增加设用地指标不足、城镇发展乏力的问题，同时，也在一定程度上促进城乡统筹发展和特色小城镇的发展。

（2）零星分散集体经营性建设用地整治入市，是指布局零星分散且不满足就地入市条件的集体经营性建设用地，根据土地利用总体规划、城乡规划和土地整治规划，以镇为单位，把位置偏远，暂时不能立即进入市场的农村经营性建设用地，退出其开发权，将开发权授予其他符合开发利用条件的规划，但现状必须是农用地或未利用地，然后将这些土地变更为经营性建设用地后再批准其进入市场进行开发，整治调整之后异地入市，或者置换入市。

整治异地入市是北流农村集体经营性建设用地入市改革的一个创新点。这一入市途径，有利于盘活偏远农村闲置废弃的集体经营性建设用地，同时增加偏远农村和城镇边缘民众财产性收入，也为人口城镇化提供物质条件。入市地块区位合理化、规模化，为城镇化战略布局、产业集聚化等提供有利条件，土地复垦区域增加农用地，很好达到环境与社会经济协调，符合新型城镇化发展内涵。

（3）城中村（旧村）改造入市，是指城中村（旧村）集体建设用地按照批准的方案进行土地整治，对规划范围内各类土地统一进行整理、基础设施配套，重新划分宗地和确定产权归属。对不予征收的，在优化保障城中村（旧村）居民住房安置等用地后，规划为经营性的集体建设用地将由农民集体入市。

城中村（旧村）改造入市也是北流市入市途径的一大创新举措。城中村的存在是我国城市化、城镇化进程中比较特殊的现象，在我国大、中、小城市中一直存在并且短期内无法解决的问题。城中村改造问题较为复杂，存在社会风险性。北流市城中村（旧村）改造入市，是解决城中村改造复杂问题的一个途径，对城镇内部建设用地资源优化配置、控制城镇盲目扩张和新增城镇建设用地规模，符合我国未来城镇化发展方向。

（4）新增农村集体经营性建设用地入市，是指经营性用途的集体土地经依法转为建设用地后，由农民集体入市。

北流市新增农村集体经营性建设用地入市，是改革过程中比较大胆的尝试，根据调研，北流市新增农村集体经营性建设用地入市地块，入市范围均在存量农村集体经营性建设用地集中连片区域，保障部分合理建设用地的供给需求，符合建设发展要求。新增用地入市，增加城镇、工业等非公益性用地供给，在一定程度缓解城镇化发展用地问题，对城镇化发展起到促进作用。

3、入市地块布局分析

当前，受到长期以来一贯发展思维影响，我国的经济社会发展主要集中于中心城区和重点开放开发区，国土资源空间开发和城镇化发展亦如此。北流市城镇基础设施和公共服务设施建设投资绝大部分集中在城市中心城区和重点开发区，中心城区集聚几乎所有优质资源。一般乡镇和广大农村地区，由于缺乏资金投入、新增建设用地指标等，导致基础设施和公共服务设施配套落后或缺失，不符合新型城镇化发展要求。

农村集体经营性建设用地入市，总体上布局除了北流市中心城区，还包括一般乡镇区域，包括清水口、新丰、六靖、六麻、石窝等乡镇，具体分布如下图2。北流市农村集体经营性建设用地入市改革，除了保障用地需求，同时，破解一般乡镇用地指标不足、建设资金缺乏、基础设施建设落后、乡镇住房供需矛盾等难题，缩小城乡差距，有效推进农村就地城镇化，发展特色小城镇等，推进新型城镇化不断发展。

5总结

农村土地制度改革，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等，是我国创新农村集体土地权益全面实现机制，是实现城乡融合发展、乡村振兴、新型城镇化发展的重大改革。北流市结合实际情况，投入农村集体经营性建设用地入市改革浪潮中，大胆改革，创新农村集体经营性建设用地入市机制，实现北流市入市“4454”改革模式，在入市用途、入市途径等方面，积极推动改革试点工作。在改革中，不断影响和推进北流市新型城镇化发展。

参考文献：

[1]屠世超.新型城镇化亟待农村集体建设用地使用权流转机制创新[J].广东土地科学，2014，13（01）：44-48.

[2]董晓峰，杨春志，刘星光.中国新型城镇化理论探讨[J].城市发展研究，2017，24（01）：26-34.

[3]郭小忠.新型城镇化进程中的土地集约利用问题与对策[D].中国地质大学（北京），2017.

[4]陈伟东.新型城镇化进程中土地制度改革与创新研究[D].兰州大学，2015.

[5]刘冬凤.新型城镇化背景下集体经营性建设用地入市的影响因素研究[D].浙江财经大学，2016.