PPP项目的财务管理及控制措施探讨

张建东

摘要：在社会经济飞速发展的大背景下，当前我国政府正在积极大力地推行PPP模式，其目的是将更多的社会资本引入到公共产品以及服务领域当中。PPP模式成功约束了政府出资方和社会资本方的行为，有效保护了社会资本参与的安全性，同时将公权的强制力控制在最小范围内。

关键词：PPP项目；财务管理；控制措施

PPP模式在我国市场经济中的推行，为政府和社会资本方之间的合作共赢创下了非常良好的局面，在很大程度上减轻了社会压力。本文将就当前PPP项目的财务管理中的关键点以及控制措施提出自己的几点拙见。

一、PPP模式概述

何为PPP模式，其指的是政府和社会资本合作模式，是在基础设施以及公共服务领域建立起来的一种长效紧密的合作关系。通常情况下，PPP模式是由社会资本来承担绝大部分工作的，包括设计、建设、运营以及维护基础设施，同时会通过“使用者付费”和必要的“政府付费”来获得理想的投资回报。在PPP模式下，政府部分最重要的任务就是负责基础设施以及公共服务价格与质量的管理，实现公共利益的最大化。在PPP模式当中，政府关注的焦点是借助PPP模式不仅仅可以成功拓宽基础设施以及公共服务类项目领域的融资渠道，有效减轻财政支出的压力，同时又有效提高了公共产品与服务的供给能力、供给水平、供给质量与效率。社会资本最关注的焦点必然是利润，即从参与投资、建设和运用公共产品与服务当中获得多少利益，怎样实现利润的最大化。

PPP模式是一种新型的融资与管理的模式，其是以参与方的共赢作为合作目标，尽管一些参与方并不能够在PPP模式中实现利益的最大化，但是，PPP模式的参与方的整体利益必然会得到最大化的实现。

二、PPP项目运作的特征分析

（一）合同为依据，约束双方权利

现阶段，政府通过PPP模式，成功引入了非常多的社会资本来完善公共基础设施建设，提升公共服务的供应能力，PPP模式是对国家财政内容的极大丰富。PPP模式运行的基础依据便是市场经济下特有的合同文件，合同文件会对政府与社会资本双方在实际生产与经营过程中的行为起到很好的规范与约束作用。但是，合同中的双方主体，即政府和社会资本的目标并不一樣。政府会更加看重公共利益，社会资本则会看重利益问题。

（二）长期性与复杂性

这里所说的长期性与复杂性，分别指的是双方合作的长期性以及双方关系的复杂性。PPP模式下，政府和社会资本建立合作关系的基础是合同，二者都需要对整个项目过程负全责，政府在允许社会资本参与公共生产的同时，也会将合作理念贯穿到公共产品与服务的全部过程，包括确认、融资、建设、营运以及移交。此外，PPP项目的全过程所涉及的内容是非常多的，不仅仅会涉及到政府和社会资本之间的谈判与合作这种基础事项，同时还会涉及到很多关联性机构，诸如，政府的外经、土地、税务、物价、城市规划、项目公司、项目投资者、承包商、贷款等等一些机构。所以，在PPP模式下，法律主体并不只是政府和社会资本，还有非常多的主体单位，其法律主体是非常多样的，而且彼此之间的关系或者联系更是非常复杂的。

（三）实现资源优势互补，利益共享

PPP模式中，主体之一便是政府，政府手中的筹码便是权力。它掌握着政府、资源、信息等等诸多生产要素，同时具备着配置资源的强大能力。而社会资本的优势是在于其拥有建设与经营管理的专业经验和技能，创新意识和能力非常好。所以，将二者结合在同一模式当中，必然会实现资源的优势互补，进而实现理想的目的。需要特别注意一点，PPP模式中，社会资本分享的利润是有严格限制的，政府会做出最合适的调控，决不允许社会资本在项目当中取得超额利润。

三、PPP模式中社会资本方存在的主要问题

众所周知，在PPP模式中，政府和社会资本方对于同一个项目的关注点是不一样的，政府关注的是社会效益，社会资本方关注的是资本回报率。基于这一原因，社会资本方在实际财务管理工作当中暴露出越来越多的问题。

（一）项目资金管理不规范

核算管理不规范、账目不清晰、相关票据的使用和管理出现各种各样的问题，除此之外，社会资本方并不能够有效利用好冗余资金，换而言之，资金的使用效率低，同时也会随之出现资金拨付不到位或者使用期限不明确等问题。

（二）成本管理不健全

一个项目能不能盈利，最关键的工作之一便是成本控制。但是，一些项目在实际建设的过程当中，并没有意识到成本控制工作的重要价值与意义，在整个过程当中，对项目建设成本也没有做出整体性的预算规划。

（三）预算管理不到位

在一些项目当中，并没有按照新的预算法来执行，没有执行全口径全面预算管理措施，这就导致一些财务收支在没有预算计划的情况下就已经实际发生了。

（四）风险高、内部控制不理想

目前，在我国很多城市与地区中，有一部分政府部门出现了盲目大建扩建的现象，同时，社会资本又被利益蒙蔽了双眼，一切以经济利益为导向，只顾一味追求短期的经济回报。这就导致出现了这样一种现象：一些原本并不适合运用PPP模式的项目也选择采用PPP模式。因此必然会出现一种负面连锁问题，前期不进行风险预测、过程不进行风险控制、结果项目运营后出现严重亏损，最终资金链断裂，违约收尾。

（五）投资、融资管理有问题

在PPP模式当中，是需要大量的资本支撑的，其中，社会资本投入的资金比重非常之高，而政府投入的资本与社会资本投入量相比较则相对少了很多。社会资本的融资成本很高，相关费用的支出也是数目惊人，但是，在我国，与之相关的担保体系还处于建设与完善的过程当中，担保体系还存在很多弊端和不足，关于投融资的管理体系很不健全，金融机构对提供中长期贷款热情不高，尤其是随着利率市场化的深入，金融机构对中长期贷款的风险进行规避，不愿意为PPP项目提供中长期融资。与此同时，社会资本所参与的PPP项目基本上都属于大型的建设项目，涉及范围又非常之广，这就会导致社会资本方的投资回收率很不理想。

四、PPP项目中财务管理的相关建议

（一）加强完善的财务管理制度

要想实现PPP项目运营模式的可持续发展，公司内部必须要建立起完善的财务管理制度来约束公司员工的行为，在一些公司当中，会出现这样的现象，管理人员为了牟取私人利益，便会选择钻财务管理制度的漏洞，私自利用财务账面来任意提高建设的成本，进而实现中饱私囊的目的。要想彻底制止这种现象的发生，就必须借助完善的财务制度来实现。此外，公司还要充分利用起内部控制制度、监督管理制度等辅助类制度，要权衡好资本投入各方的利益与行为，确保项目财务和资金的可控性。公司可以引入网络信息技术来实时监控财务管理工作，将公司财务信息公开化、透明化，将人为因素的干涉降到最低。

（二）加强投资预算管理和资金管控

在投资PPP项目之前，必须要通过科学缜密的分析，建立起最完善的预算管理制度，要提前对工程项目中会涉及到的地理位置、人员、资金、材料、设备等因素做好全面的筹划。采用先进的投资和财务管理模型科学计算投资回报年限，采取各种措施加强资金的控制管理，找到最合适的投资比例。

（三）制定科学合理的成本管理方案

之所以要在项目实施过程当中，对成本进行科学有效的规划，其主要原因就在于PPP項目的建设周期、投资回报周期时间太过漫长。关于成本管理的科学管控，主要是通过估算项目总成本以及经营成本，确定最合理的单位生产成本、整体成本、折旧年限等等一系列成本问题，找到更多更有效的途径来对项目成本进行控制。除此之外，还可以通过对比销售收入与投入成本或者估算营业利润等方式，来更好地明确投资回收的各项指标数据。

（四）加强财务分析，完善定价机制

公司必须要明确财务管理的目标，要协调好与合作方在财务管理目标中存在的差异性，尽可能实现资源的优化配置，确保经济效益的最大化。公司需要建立一套完备的资产定价机制，加强财务分析，监管好定价机制，一旦发现问题，必须及时有效解决。同时，要做好和社会物价指标的对比工作，运用市场手段来调节，保证公司资本的合理收益。

五、结语

综上所述，我国的社会经济正处于飞速发展的关键阶段，对于基础设施建设的需求非常之大，要求也越来越高，要想充分发挥出社会资本的力量，就必须要让市场在资源配置当中发挥根本性作用，政府作为PPP模式的重要主体，必须要采取各种有效措施对社会资本进行有效把控，确保PPP项目的顺利实施。

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（作者单位：张家口建设发展集团有限公司）