进城落户农民工宅基地使用权处置政策改革初探

吴燕辉

摘要：文章通过调查A省进城落户农民工宅基地使用权处置情况，分析目前进城落户农民工宅基地使用权处置中存在的问题，给出相应的政策建议，对进城落户农民工宅基地使用权处置做初步研究。

关键词：进城落户；农民工；宅基地；处置

一、A省宅基地退出情况

在A省农民工市民化问题调查中发现，农民工举家迁移的趋势比较明显，过半农民工携带子女进城务工，调查显示60%以上的农民工实际上是举家迁移、务工。子女随父母外出的超过50%，其中在自己务工城市的占40%左右，在配偶务工城市的占11%左右。相应地，其在农村的宅基地空闲较多， 但由于农民对宅基地退出积极性不高等原因，很多空闲宅基地没有得到有效利用。

从部分县（市）抽样调研情况来看，进城落户农民工宅基地退出的情况较少，基本表现为进城落户的农民工对宅基地使用权进行处置积极性不高。抽样调查a市的23个乡镇中的14个乡镇、263个行政村，涉及10.9675萬户，其中进城后闲置1676户，自愿退出的447户、不愿退出的1221户、8户不表示意愿，分别占比26.67%、72.85%和0.48%。农民工进城宅基地通过土地整理、增加挂钩等实施方案已退出的170户，占闲置地的10%。b市2011～2015年，进城落户农民工共退出3350宗宅基地，面积约1105亩，未退出的有5248宗宅基地，面积约1731亩，户数占比分别为39%、61%。b市的宅基地退出在全省比较多，是进城落户农民工宅基地退出中较多的，但未退出的宅基地占比也达到了61%。其它市进城落户的农民工宅基地使用权退出的情况就更少，基本没有达到一成的比例，大多数进城落户的农民工都保留了自己的宅基地，没有退出意愿。

二、存在的问题

（一）农民退出宅基地缺乏动力

一方面，现行农村宅基地是农民享有的一种福利安排，具有无偿、无期限使用及无留置成本的特点，使得农民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非退出宅基地；另一方面，通过增减挂钩项目退出宅基地，涉及到拆旧、复垦、还建工程，节余建设用地指标只能在县级行政区域内使用，没有实现价值最大化，造成补偿资金不充裕，补偿标准比较低，农民不愿意退出宅基地。再者，就是一般进城务工的农民工，工作性质不如长期在城市生活的人们稳定，多是临时工、或者自己做小生意等，没有对应的社保保障、在城市中的住房也极不稳定，所以对其在农村的宅基地，一般都是选择让宅基地空闲，也不会直接退出宅基地。

（二）宅基地退出机制有待增强

《土地管理法》等法律法规中，对农村宅基地的转让等退出、出租等利用都有严格的限制，这就导致了宅基地流转困难、制度的不健全是目前宅基地管理面临的难题。

一是转让受限制，一直以来，农村宅基地的利用率偏低，A省人均居民点用地达到了229平米，造成了极大的浪费。农村宅基地的性质属于农村集体所有，宅基地流转局限在本村里，流转后用途单一，后续没有跟进的支持政策，流转几乎没有。长期以来，大批农民工用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧；或举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地资源浪费日趋严重，超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、面积超标、人减地增、外出务工长期空置房、废弃地和闲置地现象普遍存在，并不断增多，有地区宅基地的闲置率达到了30%。

二是农村宅基地制度改革还处于探索阶段，相关配套政策未出台。农村问题涉及面广、问题复杂，政策的可行性、针对性、适应性及上位法的支撑仍在总结、讨论。由于长期缺乏宅基地有偿退出机制和法律规定，进城落户后的农民宅基地处置十分困难。目前在农村宅基地改革试点地区，也仅有宅基地村内转让、出租的形式流转，后续没有支持的政策，即便是现存仅有的流转，也是不符合国家法律法规的规定。

（三）宅基地退出与城市住房保障相关政策衔接缺失

农村宅基地退出与城镇住房保障相关政策不衔接，进城务工的农民工在城市在居住问题无法得到根本解决，除少量的从事第二、三产业准市民身份的农民工可以有资格享受城镇的住房保障外，大多数农民工在城市的住宿条件很差。

所以，把农村宅基地的退出与城镇住房保障优惠政策等相结合，出台相关政策予以落实，将是解决进城落户农民工城镇居住问题的关键所在，也是建立进城落户农民工宅基地退出的有效机制。

与此同时，进城落户的农民工，在子女教育、医疗、社保等多方面的保障措施的改革，保证进城落户农民工在城市生活的各方面都有保障，才有可能实现进城落户农民工宅基地的主动退出。

三、政策建议

在维护进城落户农民土地权益，引导进城落户农民工自愿退出宅基地方面建议如下。

一是建立保障机制，引导农民自愿退出。政府及相关部门制定出台相关政策，引导已在外居住的农民自愿退出宅基地。例如，对进城务工农民制定出有针对性相适应的城市购房、住房政策，减小购买成本和压力，探索制定农村宅基地与城市住房置换或者政策性补贴，完善退出宅基地农民工进城后户籍、子女上学、就医及社会保险保障制度，让他们离开农村后老有所养，老了能养，对农村宅基地的退出有主动的意识。

二是建立宅基地自愿有偿退出的利益导向机制。为鼓励进城落户农民将闲置宅基地退还给集体经济组织，针对农民对房屋使用所有权，对宅基地是使用权的实际情况，可提出对房屋进行评估后实行补偿，对宅基地进行补贴，根据不同时段节点，实行不同标准补贴，按照多予少取的原则，对补偿部分做到应补尽补，对补贴部分利益尽量向农民倾斜。

三是探索节余指标变现，保障村民合法权益。目前有村民自愿有偿退出宅基地，因村集体经济薄弱和指标交易渠道没打通，回购资金缺乏的原因，宅基地无法退出。针对此类问题，建议在城市规划区内的农村宅基地，退出实行“整村退出、农村新社区集中安置”的方式，节余后的土地指标通过租赁和招拍挂，土地短期租给绿色环保企业，比如乡村旅游企业。收益用于保障自愿退出的村民合法权益（自愿退出的补偿款、合理的社会保障等）外，还可以用于新社区基础设施建设，旅游企业的入驻，不仅可以解决一部分人的就业，还可以带动当地经济的发展。建议从制度上建立宅基地退出后节余指标入市交易的机制，解决宅基地回购困难的问题。对于不在城市规划区范围内的宅基地，在符合两规的前提下，采取入股、联营等多种合法方式，大力推进乡村旅游或利用新技术培育农产品形成规模企业等，提高当地农民的收入，在此基础上统一规划，引导农民集中安置，整理后的土地可继续用于农产品企业扩大规模，从而也带动乡村旅游的发展，一举多赢。适合发展乡村旅游的宅基地退出集中区都可以尝试采用。

参考文献：

张怡然，邱道持，李艳，骆东奇，石永明.农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析——基于重庆市开县357份农民工的调查问卷[J].中国软科学，2011（02）.

（作者单位：湖北置帮房地资产评估咨询有限公司）