论新时代中国教师队伍建设的顶层设计

朱旭东

十九大报告明确提出“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教”的要求，为此中共中央国务院发布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），再次提出“到2035年，教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，培养造就数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师。教师管理体制机制科学高效，实现教师队伍治理体系和治理能力现代化”的目标。

为了达到这个目标，《意见》客观分析了我国教师队伍建设面临的形势和问题。中国教师队伍建设面临着前所未有的复杂形势，表现在：一方面教师队伍建设关系到中华民族伟大复兴的目标能否实现，另一方面关乎中国社会发展的不平衡发展状态；一方面教师队伍建设需要满足新技术革命和信息技术革命所带来的教育发展形态的变革，另一方面又要面对传统势力对教育改革的阻力；一方面教师队伍建设要迎接快速的城镇化发展所带来的教育的扩展，另一方面又要解决乡村社会变化而导致的日益萎缩的教育；一方面教师队伍建设要服务于常态化的教育发展，另一方面又要满足国家重大战略需要所提出的教育发展新战略。

中国教师队伍建设也面临着一系列问题，如教师地位不高，教师培养和培训体系有待进一步完善，适应新时代需要的教师教育体系尚未建立，提升教师培养质量的高质量的供给侧结构性改革措施不力......为此，《意见》对新时代的教师队伍建设进行了前瞻性的谋划，体现出新时代教师队伍建设的顶层设计。

一、确立了教师地位的超优先性

《意见》确立了教师地位的超优先性，主要表现在：一是“第一资源”的价值性。《意见》首次提出“教师是教育发展的第一资源”的价值论断，它由教师的使命感、责任感和基石性构成，“教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命”，是“肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任”，是“国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石”，“兴国必先强师”。

二是“党管教师”的政治性。“党管教师”的政治地位的确立是前所未有的，教师的“第一资源”性决定了教师工作的党的领导权的确立和政治方向性。《意见》明确提出，“确保党牢牢掌握教师队伍建设的领导权，保证教师队伍建设正确的政治方向”，为此要加強教师党支部和教师党员队伍建设，提出“双带头人”工程和“双培养”机制。

三是“教师工作”的优先性。它是指将教师工作置于教育优先发展的优先地位。《意见》指出，“把教师工作置于教育事业发展的重点支持战略领域，优先谋划教师工作，优先保障教师工作投入，优先满足教师队伍建设需要”。

四是“师德位置”的首要性。师德既体现在教师的思想政治素质，又表现在职业道德水平。《意见》认为，要“把提高教师思想政治素质和职业道德水平摆在首要位置”，落实“四有”好老师 、“四个引路人”和“四个相结合”的教师“以德立身、以德立学、以德施教、以德育德”的德治精神。

二、构建高素质专业化创新型教师的培养和培训新体系

《意见》构建了高素质专业化创新型教师的培养和培训机构及其质量保障体系。一是培养机构体系，它由师范院校体系和高水平综合化大学的教师教育学院体系构成，要“建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系，推进地方政府、高等学校、中小学‘三位一体协同育人”。同时，《意见》创新性提出要“创造条件，推动一批有基础的高水平综合大学成立教师教育学院，设立师范专业，积极参与基础教育、职业教育教师培养培训工作”。

二是培训机构体系，它由国家“互联网+”培训体系和地方区县教师培训体系构成。国家“互联网+”培训体系是“推动信息技术与教师培训的有机融合，实行线上线下相结合的混合式研修”的体系， 为此，要“推行培训自主选学，实行培训学分管理，建立培训学分银行，搭建教师培训与学历教育衔接的‘立交桥”的培训管理机制；地方区县教师培训体系是“建立健全地方教师发展机构”，“实现培训、教研、电教、科研部门有机整合”的体系。为此，国家将“继续实施教师国培计划”，并鼓励师范院校与幼儿园协同建立幼儿园教师培养培训基地。

教师培养培训的质量保障体系包括机构建设标准和专业认证标准体系。《意见》将全面地制定教师质量保障体系，这个体系包括教师教育机构的建设标准、师范专业办学认证标准，师范生生源质量保障的公费、提前批次和二次选拔的政策，教师教育的学科制度，包括教育硕士、教育博士授予单位及授权点的倾斜政策，教师教育的师资队伍建设。

三、提出提升教师培养质量的供给侧结构性改革的系列措施

从《意见》中可以看到，教师培养质量的供给侧结构性改革涉及幼儿园教师培养、义务教育学校教师培养、高中阶段教育学校教师培养、职业教育师资、高等学校师资培养、国家重大战略需要的国际师资培养等。

一是“办好一批幼儿师范专科学校和若干所幼儿师范学院，支持师范院校设立学前教育专业”，“大力培养初中毕业起点的五年制专科层次幼儿园教师”。二是“为义务教育学校侧重培养素质全面、业务见长的本科层次教师，为高中阶段教育学校侧重培养专业突出、底蕴深厚的研究生层次教师”，这也是教师资格条件决定的。三是“加强紧缺薄弱学科教师、特殊教育教师和民族地区双语教师培养”。四是大力推动研究生层次教师培养，增加教育硕士招生计划，向中西部地区和农村地区倾斜。五是支持高水平学校和大中型企业共建职业教育“双师型”教师培养培训基地，建立高等学校、行业企业联合培养“双师型教师”的机制。六是“搭建校级教师发展平台，组织研修活动，开展教学研究与指导，推进教学改革与创新。加强院系教研室等学习共同体建设，建立完善传帮带机制”。七是“结合‘一带一路建设和人文交流机制，有序推动国内外教师双向交流。支持孔子学院教师、援外教师成长发展”。

四、制定一系列综合化、协同型、创新性的教师管理制度

《意见》在面对东部和西部、城市和乡村、传统和现代、信息技术和人工智能技术发展等教师队伍建设的错综復杂背景而制定了综合化、协同型、创新性的教师管理制度。

1.综合化的教师管理制度

教师是教育发展的“第一资源”，如何管理和使用好“第一资源”，要采取综合管理。所谓综合管理是指，教师地位、编制、资格、招聘、任用、专业发展、职称、荣誉、薪酬、评价、奖惩、法律纠纷等领域，要通过政府的多部门复杂性管理。如教师的准公务员、政府雇员、专业人员等的法律地位由人民代表大会来决定，编制由中央和地方编办提供，教师资格是教育管理部门、国家考试中心、高校开展教师教育的三位一体管理，人力资源部门把控职称资源，财政部门决定教师薪酬，教育部门管理教师的任用、荣誉、评价、奖惩等。

2.协同型的教师管理制度

协同型的教师管理制度主要是教师编制的协同管理，既表现在中央和地方编制部门与教育部门的协同，又体现在教育部门在城乡之间、学段之间和学科之间、特殊教育学校教职工的统一、协同编制。《意见》提出，“编制向乡村小规模学校倾斜，按照班师比与生师比相结合的方式核定”。

3.创新性的教师管理制度

首先是编制管理创新。“创新编制管理，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。”“实行教师编制配备和购买工勤服务相结合。”其次是聘任管理创新。《意见》创新性提出“实行义务教育教师‘县管校聘”的聘任管理。推行中小学校长职级制改革，配合外国人永久居留制度改革，健全外籍教师资格认证、服务管理等制度。

五、贯彻落实“高度重视农村义务教育”的十九大精神

《意见》通过提出切实措施来落实“高度重视农村义务教育”的十九大精神。要高度重视农村义务教育学校师资队伍，解决师资队伍存在的编制严重不足、质量不高、数量不足、待遇不高、吸引力不强的问题。

首先，解决乡村教师编制严重不足的问题。《意见》提出，“落实城乡统一的中小学教职工编制标准，有条件的地方出台公办幼儿园人员配备规范、特殊教育学校教职工编制标准”，“编制向乡村小规模学校倾斜，按照班师比与生师比相结合的方式核定”。

其次，解决乡村学校校长、师资质量不高问题。通过轮岗交流和走教制，“推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动”。“将中小学教师到乡村学校、薄弱学校任教1年以上的经历作为申报高级教师职称和特级教师的必要条件。”“实行学区（乡镇）内走教制度”；“大力推动研究生层次教师培养，增加教育硕士招生计划，向中西部地区和农村地区倾斜”；“实施校长国培计划，重点开展乡村中小学骨干校长培训和名校长研修”。

再次，解决乡村教师数量不足的问题。通过“特岗计划”和“三定向”培养政策解决乡村教师数量不足的问题。扩大“特岗计划”实施规模，实施“适时提高特岗教师工资性补助标准”和“鼓励优秀特岗教师攻读教育硕士”的优惠政策。以“定向招生、定向培养、定期服务”的“三定”方式为乡村学校及教学点培养“一专多能”教师。《意见》还提出，要实施银龄讲学计划，鼓励支持乐于奉献、身体健康的退休优秀教师到乡村和基层学校支教讲学。

最后，解决乡村教师待遇不高和吸引力不强的问题。通过特殊津贴、特殊补助、周转房、倾斜青年教师等政策，来提高乡村教师的待遇，增强吸引力。《意见》要求，“认真落实艰苦边远地区津贴等政策，全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化补助，鼓励有条件的地方提高补助标准，努力惠及更多乡村教师”。“加强乡村教师周转宿舍建设，按规定将符合条件的教师纳入当地住房保障范围”，“在培训、职称评聘、表彰奖励等方面向乡村青年教师倾斜”。

六、构建教师地位、义务、责任和待遇相互关联的权利体系

《意见》在教师地位、义务、责任和待遇的权利体系构建上达到了新高度，不仅确立了教师地位的超优先性，而且“明确教师的特别重要地位”。这种“特别重要地位”由“教师的政治地位、社会地位、职业地位”和“主体地位”构成，更重要的是，“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。进一步地说，这种“法律地位”为“公办中小学教师要切实履行作为国家公职人员的义务”奠定了法理基础。教师法理义务就是“教师承担的国家使命和公共教育服务的职责”，尤其要“强化国家责任、政治责任、社会责任和教育责任”。教师地位、义务、责任的权利体系构建，表明教师作为准公务员身份的职业公共属性，明确了教师的权利和义务，因此要求“各级党委和政府要切实负起中小学教师保障责任”，从而达到“提升吸引和稳定优秀人才从教”的目标。

当然，教师地位、义务和责任的权利根本上还需要待遇作为保障，因此，《意见》提出要“确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”，这显然明确了教师的准公务员身份的待遇。《意见》特别提出了“维护民办学校教师权益”的政策，“依法保障和落实民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、科研立项等方面享有与公办学校教师同等权利”，这也是在教师政策制定上的第一次。《意见》还提出教师的主体地位，主体地位实质是民主权利，也就是“建立健全教职工代表大会制度，保障教师参与学校决策的民主权利”，“落实教师知情权、参与权、表达权、监督权”的主体地位。

总之，《意见》对新时代中国教师教育队伍建设进行了顶层设计，回答了健全的教师培养培训体系是什么，畅通的教师职业发展通道是什么，事权、人权、财权相统一的教师管理体制是什么，教师待遇提升的保障机制是什么，科学高效的教师管理体制机制是什么，教师队伍治理体系和治理能力现代化是什么，教师如何主动适应信息化和人工智能等的新技术变革等诸多核心的关键问题。

当然，我们还需要进一步揭示和解决教师队伍建设的主要矛盾，也就是高素质、专业化和创新型教师队伍的需求与不充分不平衡发展之间的矛盾，更要关注高中教师发展，尤其要重视教师教育底部体系的建设，构建区县教师教育体系，充分反映教师研究、教师教育研究的学术前沿，努力构建与国际教师教育发展中芬兰现象学模式、新加坡模式、荷兰洋葱模式、英美临床模式等相匹配的中国模式。

（作者系教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心主任）

责任编辑：孙建辉

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