防范“僵尸政策”刻不容缓

顾丽梅

【摘要】 政策的生命力贵在落实，再好的政策不予以执行与落地，自然也只能沦为“僵尸政策”。“僵尸政策”危害颇多，防范“僵尸政策”刻不容缓：要让公民广泛参与政策制定；积极提倡协作治理与网络参与；打造公共价值观，建设服务型政府。避免让好政策流于形式、止于文件，要让好政策接地气、有人气，让政策红利助推经济社会发展。

【关键词】僵尸政策 政府公信力 社会监督 【中图分类号】D601 【文献标识码】A

政策制定后最重要的是要付诸实施，如果政策出台后无法实施，或者在实施过程中相互冲突，无法实现政策目标，一般而言就被束之高阁，沦为“僵尸政策”。如果好政策被搁置、好制度流于形式，长此以往会让政府行政效率大打折扣，社会积怨颇多。杜绝“僵尸政策”是提升公众对政府合法性认同、重塑政府形象的必然选择，也是打通政策顶层设计与基层落实“最后一公里”的关键路径。

“僵尸政策”削弱政府权威，也令政策本身失去严肃性

“僵尸政策”的存在本身就是对政府公信力的极大损害。有政策不执行比没有政策更糟糕，它会直接挑战政府的合法性权威，也会直接挑战政府的公信力。“僵尸政策”一旦在公共管理中存在，其危害很多，具体而言主要包括以下几个方面。

“僵尸政策”直接削弱政府权威，降低公民对政策合法性的认同。如，我国从2008年6月1日起，禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。十多年过去了，一些大型超市和商业中心把“限塑令”演变成自己新的“商机”：原来免费提供的塑料袋現在变成需要花钱购买的物品了。而各地的一些菜市场、小摊贩仍然一如既往地使用着塑料袋。“限塑令”陷入了名存实亡的尴尬境地。

最需要激活的“僵尸政策”恐怕要数2000年开始推广的垃圾分类制度，18年过去了，各地政府进行过大量的尝试，至今依然举步维艰。其实，早在1996年，北京西城区大乘巷就开始进行垃圾分类，大乘巷居民志愿者、居委会自发进行垃圾分类试点，并经过多年的坚持，取得了一些成效。而从政府层面来看，2000年原建设部公布了8个“生活垃圾分类收集试点城市”，这些城市采取了各种不同的垃圾分类措施，但是一些尝试收效甚微，垃圾分类制度依然没有得到如期推广，甚至在一些地方沦为“僵尸政策”。

“僵尸政策”的存在既会让政府失去民心，也有损政府形象。2015年1月，中国疾控中心联合中国控烟协会召开新闻通报会，公布了“禁烟”一年来各地执行情况的最新调查数据，指出依然有些省份和城市既无发文也没有具体执行举措，成为这一政策执行的死角。政策的生命力贵在落实，再好的政策如果不予执行落地，自然只能成为“僵尸政策”。“禁烟令”其实最早是从2011年5月1日开始实施的，至今已经有7年多的时间了，禁烟效果如何？2015年某地颁布的国内最严“禁烟令”规定：“市、区和县卫计委行政部门是控制吸烟工作的主管部门，负责组织制定控制吸烟的政策、措施，开展控制吸烟的卫生监督管理，受理违法吸烟的举报投诉，依法查处违法行为，并定期向社会公示查处情况。”而在实践中，有记者调查指出，在一些饭店包间内抽烟的现象依然存在，也未见有被公示、查处的情况。“僵尸政策”非但于社会无益，不能促进地方经济与社会发展，反而有损政府的形象与公信力。

一些政策缺乏专门的监管和有力监督，使得政策本身失去了权威性与严肃性。当政策规定应当实施某些行为，而有人不为之，当然属于违法违规。比如，对于在饭店或者办公室抽烟的行为，相关管理人员失于监督，当然有不可推卸的责任。但当前一些政策并没有规定某些领域的管理者失于监管时，应当承担何种责任。为了不让政策法规变成形同虚设的“僵尸政策”或“僵尸条文”，除了要加强政策调研外，更要加大监管和奖惩力度。如《某市控制吸烟条例》第25条规定，“个人违反本条例第十四条规定，在禁止吸烟场所或者排队等候队伍中吸烟的，由市或者区、县卫生计生行政部门责令改正，可以处50元罚款；拒不改正的，处200元罚款”。如果加入对于制止或者用“随手拍”的方式举报违反禁烟规定的给予一定额度的物质奖励或者精神奖励，让全民参与到这场“禁烟令”的斗争中，禁烟将不再是简单的政府组织行为，而是全民参与的社会活动，其政策效果自然会得到极大体现。

“僵尸政策”何以产生

“僵尸政策”产生的原因有很多：一些“僵尸政策”是地方与部门保护主义滋生的产物，有法不依、执法不严、违法不纠也是出现“僵尸政策”的主要原因之一。具体而言，“僵尸政策”的产生主要有以下三个方面的原因。

一是政策制定过程缺乏利益相关者的积极参与，导致决策信息不对称，决策者无法真正了解利益相关者的利益诉求，不能全面调查什么样的政策才是真正有效且能为公民所接受的。缺乏公民参与的政策如同无源之水、无本之木，使得决策者无法制定出有针对性的科学政策。正如当前的脱贫攻坚战，各地政府开展的前提当然也是要了解当地致贫的原因是什么，人民的主要需求是什么，地方有什么特色产业，发展的空间在哪里，在搞清楚这些问题的基础上，地方政府才能真正有针对性地精准扶贫。如果地方政府缺乏对政策环境的全面理解，缺乏足够的利益相关者的积极参与，一些具体政策都是领导“拍脑袋”的产物，那么再好的政策也无法发挥有效作用，会逐渐沦为“僵尸政策”。

二是部分管理者或者政策制定者缺乏协作治理意识。在当下的政策制定与执行过程中，有些地方政府依然缺乏协作治理意识，把政策的制定与执行当作政府的单方面行为。实际上，在政策的制定与执行中，若缺乏重要的利益相关者——公民的参与和协作，政策就必然会沦落为“僵尸政策”。协作意味着共同工作，完成共同的目标，通常要越界作业，和多个部门人员建立关系，尤其需要公民的积极配合与协作。协作或者合作的基础是互惠价值，“协作式公共管理”这个概念描述了通过多种组织之间的便利安排和操作来解决单个组织无法解决或不容易解决的问题的过程。

协作式治理的产生是因为今天的政府治理越来越复杂，很多问题单靠政府已无法有效应对。如美国著名公共行政学家登哈特夫妇所言：“今天的公共管理活动已经无法为政府所垄断。且当下的公共政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，是多组织和多利益集团的卷入，相互作用并产生了无法预料的结果，政府不再主管一切。”随着社会治理事务的复杂化，协作成为各方达成公共管理目标的一个重要制度设计与路径选择。协作治理成为公共管理中的典型模式，也成为一些地方政府治理的亮点与特色，已经开始在我国各级治理实践中被广泛接受与应用。在地方政府治理中如果缺乏协作，再好的政策设计也只能是纸上谈兵，其结果必然是政策很难有效实施，成为“僵尸政策”。

三是个别管理者缺乏真正的服务意识。政策执行如果缺乏配套措施与系统的政策支持，就难以持续推行；政策执行如果缺乏监督与监管，就难以按预期实施；政策执行如果缺乏政府与公民的互动，就难以有效开展。网络加快了信息传播的速度，让更多的人接受更多的信息成为可能，更多的公民介入到信息领域。互联网为公民参与公共管理提供了参与平台和技术支撑，并不断提升公民参与政策制定与执行的意愿，越来越多的决策是在广泛的民意基础上制定的。政府单方面作出的决策很难保证其科学性，久而久之，越来越多的“僵尸政策”就会产生。

从公民参与、协作治理、价值导向入手防范“僵尸政策”产生

“僵尸政策”危害颇多，各地政府防范“僵尸政策”产生刻不容缓，如何防范？大致而言，可以从以下几个方面入手。

让公民广泛参与政策制定。各地政府不应关起门来单独制定政策，政策制定与执行过程中，政府要通过与公民的深入对话获取真实民意，在此基础上，再分析问题、解决问题、制定决策。公共参与需求增长的一个主要原因是教育，当公民受到了更多、更好的教育，他们就需要更多地参与那些影响他们生活的决策的制定与执行。英国哲学家弗兰西斯·培根（Francis Bacon）说，“随着知识的传播，更多的权力也被扩散开来”。政府和各种组织都无一例外地發现教育使更多的公民有了政治参与的意识和动力，知识与权力的传播与扩散是教育带来的不可避免的结果，更多公民参与到政策制定与执行的过程中来，让制度与政策创新成为可能。

政府管理者需要认识到，随着教育的发展，越来越多的公民参与公共管理的意愿和能力正在不断提升，他们希望和政府平等对话、分担责任。从长远来看，如果政府的决策建立在尊重人民意愿的基础上，那么政策的执行也就变得更加可行与科学。公共管理者应当追求更高的责任心，给予公民充分的信任，通过一系列参与和对话使公民了解政府管理中存在的诸多矛盾、冲突与变量。同时，政府必须确保所有关于公共问题的决策应当与法律保持一致，并体现出应有的公平与正义，这是政府管理的基本价值追求，也是政府政策制定的基本原则。

积极提倡协作治理与网络参与。通过强化横纵协调与合作，建立跨越组织边界的新型网络治理结构，使中央与地方、公共部门与私人部门联合参与政策的制定与执行，最终构建一个以公民为中心的无缝隙政府。首先，要减少各项政策互相拆台的情形，关注政策的连贯性、整体性及系统性；其次，要充分整合各类资源；再次，将某政策领域的利益相关者聚合在一起相互合作，以此向公民提供无缝隙而不是碎片化的公共服务，提升政策的科学性与有效性。协作是一种更为积极的双方或多方参与管理与决策的过程。在协作治理理念下，政策制定与执行中的各参与者都不是纯粹的管理者或者被管理者的角色，他们在公共事务管理这一舞台上具有平等地位。各参与者共同工作，共享目标和价值，在保持各自独立性和自主性的基础上共同制定政策，共享公共权力资源，聚合起来解决单一组织所不能解决的难题。

打造公共价值观，建设服务型政府。就价值导向而言，当下的网络治理强调价值目标的多元化，追求民主、公民参与和协商等公共价值。通过协作创造公共价值构成了互动式、开放式公共管理价值追求的目标。公共价值衡量的是政府如何有效满足民众的需求，只有与服务对象建立更牢固的合作关系，达成共识，政府才能有效处理公众关注的问题，才能创造出更高的公共价值。随着网络技术的发展，政府的治理理念已经发生转变，政府不再也不可能成为主导一切的唯一力量，政府不再垄断政策的制定、执行与公共服务。网络打破了传统社会中政府对公共问题处理的垄断权，政府需要开放式治理，其一个重要责任就是确保和证实这些决策产生的过程充分考虑到了公平和正义；解决方案充分考虑到了对公共利益的平等支配。不论是决策本身还是制定决策的过程都应当体现应有的公平正义与平等。

当今，政府更加关注公民的利益诉求和民生问题，通过引入市场竞争机制让公民、社会组织等各种主体共同参与到政策制定、执行过程中来。网络时代，政府必须善于与公民共同解决社会问题，接受来自各方的监督，打造真正的服务型政府。换言之，服务成为政府职能部门的重要职责，政府应该扮演积极的角色，为公民参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境，而不是简单地分别对不同声音作出承诺，政府管理者应当引导公民更好地发挥监督作用，积极参与政策的制定与执行。

毋庸置疑，政府有必要对“僵尸政策”进行系统清理，将那些令人诟病的政策彻底废止，将那些缺乏可操作性的，但又是社会治理必需的政策健全完善起来。在此基础上，有必要让公民与社会组织发挥有效的监督作用，让政策的受益者在政策制定与落实环节中更有发言权、监督权。要通过鼓励公民与社会组织参与，创新制度和理念，防止官僚主义和形式主义，让好政策接地气、有人气，最大限度避免出现“僵尸政策”“断头政策”，避免让好政策流于形式或止于文件，让政策红利助推经济社会发展。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、MPA教育中心主任）

【参考文献】

①《好政策沦为画饼？半月谈评论：莫让“僵尸政策”消解改革红利》，半月谈网，2018年5月24日。

②《为什么垃圾分类在中国难推广？》，搜狐网，2016年10月20日。

③《政策成“僵尸”，伤害的何止是民心》，中国网，2016年2月28日。

④《史上最严禁烟令为何实施效果不佳？专家：缺乏专门监管》，新浪网，2017年3月18日。

责编/赵橙涔 美编/于珊