国际视域下重大基础设施工程社会责任的演进

刘哲铭，隋越，金治州，杨旭，2

（1.上海交通大学 安泰经济与管理学院，上海 200030；2.哈尔滨师范大学 地理科学学院，哈尔滨 150025）

重大基础设施工程（以下简称“重大工程”）是一类为社会生产、经济发展和民众生活提供基础性公共服务的重大物质工程设施，是用于保证和改善国家或地区社会经济活动的重大公共服务系统，如三峡水利枢纽工程、南水北调工程、西气东输工程等[1-2]。作为一种社会性的大规模活动，重大工程往往集聚了一个国家或地区的巨量资源，其建设与运营将对项目辐射区域内的社会进程产生深刻影响[3]。重大工程具有促进国家经济增长[4]、增强城乡协同发展[5]、推动资源重新分配[6]、创造大量就业机会[7-8]、改善公民生活质量[9]、拉动社会法治建设[10]等诸多作用，往往被赋予提升国家核心竞争力、实现社会跨越式发展的重托。

近年来，我国的重大工程飞速发展，在重大工程建设和管理方面积累了宝贵经验，取得了举世瞩目的巨大成就[5，11]。然而，由于与一般工程相比，重大工程在技术[12]、组织[13]、环境[14]以及关系网络[15]等方面具有显著的复杂性，而我国重大工程在总结管理经验、提炼系统规则以及制定科学制度等方面存在不足[11]，社会责任缺失现象严重[16]。因此，我国重大工程在建设和运营过程中出现了超时超支[1]、环境污染[17]、生态破坏[18]等一系列严峻问题，引发了国内外学者的广泛关注和激烈讨论[19-20]。

目前，在“一带一路”重大倡议和全球可持续发展的时代背景下，我国重大工程正处于战略机遇期、环境敏感期和价值重构期[21]，其可持续发展问题不容忽视，社会责任缺失问题亟待解决[22]。西方发达国家也曾在其重大工程蓬勃发展的历史阶段面临重大工程社会责任缺失带来的严重后果，因此，西方发达国家在改善重大工程社会责任方面的经验对我国重大工程社会责任的发展具有很强的借鉴意义。本文立足于国际视域，对世界范围内重大工程社会责任演进历程和演进规律进行提炼和总结，为我国重大工程社会责任的发展提供参考。

1 重大工程社会责任

重大工程社会责任是指重大工程利益相关者在项目全生命周期中通过透明及合乎道德的行为，为其决策和活动对社会和环境的影响而承担的责任[23]。重大工程社会责任的履行在重大工程的建设和运营过程中具有重要意义，如果不能较好地履行社会责任、妥善地处理和满足重大工程利益相关者的诉求和期望，则可能导致重大工程的失败[24-25]。

近年来，随着对重大工程社会责任重要意义的认识不断加深，国内外学者在重大工程社会责任这一领域开展了一系列的研究。主要研究包括重大工程社会责任的测度和评价体系研究（如世界范围建筑行业社会责任评价指标[17]）、重大工程社会责任模型的建立（如重大工程社会责任三维模型[23]、公众参与重大工程规划及政策制定的P4模型[26]）以及针对特定类型重大工程的社会责任研究（如跨海重大项目的环境风险评估[18]、大型水利水电项目的应急管理[27]）。

然而，现有文献对重大工程社会责任的研究较为零散，大多数研究只关注某一种特定类型重大工程或重大工程全生命周期的某一个特定阶段，对重大工程社会责任进行整体、系统地研究尚显不足。而且，大部分现有文献只是针对目前重大工程社会责任履行现状展开研究，面向以往重大工程社会责任演进方面的研究鲜有报道。因此，关于重大工程社会责任演进的研究很有必要。

2 重大工程社会责任的演进

2.1 研究方法

基于对涵盖管理学、法学、社会学、环境学等诸多领域的大量相关文献和历史资料的系统查阅和深入研究，本文采用对历史资料的内容分析法与对特定历史时期重大工程社会责任演进的案例研究法相结合的方法，针对重大工程社会责任演进展开研究。

内容分析是指对特定的即与研究对象密切相关的定性资料所包含的意义、主体意识与观念，以及社会与文化法则等进行系统分析的方法。其本质是对资料的特定部分进行细致、具体以及系统地考察和解释，以便确定其模式、主题、倾向和意义[28]。作为定性资料分析的一种重要方法，内容分析的对象既可以是定性的访谈记录资料，也可以是观察记录，或者是获得的音像资料、文件材料和档案资料等[29]。

案例研究法则通过对某一方面的一个或几个典型案例进行深入、全面地考察，由此来描述、概括和解释个案所代表事物的一般特征和规则。案例研究法是定性社会研究的主要研究方式之一，在定性研究方法中具有非常重要的地位[30]。

目前，内容分析法和案例研究法在诸多人文社科学科的定性研究中得到了广泛应用[15，31-32]。

2.2 演进历程

重大工程社会责任内涵丰富，包括劳工权益[33]、环境保护[34]、移民安置[19]和灾害防护[35]等具体内容。鉴于重大工程社会责任的多样性和复杂性，本文针对重大工程社会责任中最具普遍性和典型性的内容，即劳工权益和环境保护，在国际视域下对其演进历程和演进规律展开研究。

随着工业革命的进行，西方发达国家的生产力水平迅速提高，对基础设施工程的需求日益紧迫。在这种时代背景下，现代重大工程开始出现并蓬勃发展，一系列社会责任缺失的问题也随之暴露出来。在早期重大工程的建设和运营过程中，劳工境遇恶劣、生态破坏严重，劳资矛盾、人与自然的矛盾十分尖锐。尖锐的矛盾引发了诸多自下而上的社会运动，也推动了在重大工程领域公民伦理道德的提升和政府规制体系的建立，重大工程社会责任在众多利益相关者的斗争和妥协中不断发展和进步。

欧美发达国家的重大工程社会责任演进历程如图1所示。

2.3 演进模型与演进规律

通过对重大工程社会责任演进历程的研究可以发现，重大工程社会责任的演进受到4个核心影响因素的作用，即规制拉动、伦理推动、经济支撑和政治基础。反映四者与重大工程社会责任关系的重大工程社会责任演进模型如图2所示。

规制拉动的实质是国家政府或国际组织通过制定法律法规对重大工程利益相关方的行为自上而下地进行约束，从而提升重大工程社会责任的过程。规制拉动是促使重大工程社会责任进步最持续、有效、可靠的驱动力。规制拉动过程涉及的主要利益相关者为政府。通常来讲，在国家政府或国际组织推行相关规章制度后，区域内重大工程社会责任的履行会得到显著改善。例如，在1935年美国政府颁布《国家劳动关系法》后，美国重大工程中劳工的地位迅速上升，其相关权益得到了明显提高；在被称为美国环境保护运动“大宪章”的1970年《国家环境政策法》出台后，美国重大工程对生态环境造成破坏的问题明显好转。

伦理推动是重大工程利益相关者对重大工程社会责任的履行现状不满，从而在伦理道德的驱动下改善重大工程社会责任履行状况的过程。伦理推动过程涉及的主要利益相关者包括雇员、公众、社区、非政府组织、承包商、运营商、供应商以及设计方等。伦理推动可能是重大工程劳工、非政府组织等通过组织有影响力的社会运动（如工会运动、环保运动等），从而激发起公众的伦理道德意识，自下而上地推动重大工程社会责任提升的过程。也可能是随着社会进步重大工程承包商伦理道德提升，从而自上而下地推动重大工程社会责任提升的过程。在现存规章制度落后于社会需求时，重大工程利益相关者可以通过伦理推动的方式倒逼国家政府或国际组织进行规制升级。20世纪20年代，美国社会盛行的“福利资本主义”便是重大工程承包商在伦理推动下自上而下改善重大工程劳工权益的重要实践；而20世纪60年代风靡全球的环保运动则唤起了世界各国公民的环保意识和伦理道德意识，自下而上地改善了世界范围内重大工程社会责任在环境保护方面的履行。

良好的国内外经济形势是重大工程社会责任演进的重要支撑，其中涉及的主要利益相关者包括政府、承包商、运营商、供应商以及设计方等。一般而言，经济形势好时，重大工程相关企业生存和发展的压力较小，会倾向于更加关注劳工权益的提升和生态环境的保护，因此，重大工程社会责任的履行往往较好；反之，经济形势差时，重大工程相关企业面临着巨大的生存压力，为降低经济成本、减轻生存压力，企业有压榨重大工程劳工的现有权益和放松对环境破坏行为的管制的动机，因此，重大工程社会责任的演进可能会停滞不前甚至发生倒退，社会责任的履行也会随之恶化。例如，在二战后西方世界经济发展的“黄金时代”，重大工程的社会责任的履行快速进步；然而，随着20世纪70年代中期第一次石油危机的爆发，欧美发达国家的经济形势迅速恶化，政府和公众对重大工程社会责任履行的关注明显减弱，重大工程社会责任的演进严重受阻。

稳定的政治基础是重大工程社会责任演进的必要保障，其中涉及的主要利益相关者为政府、公众、社区和非政府组织等。导致政治不稳定的因素包括政权更迭、战争和政治路线变化等。世界重大工程社会责任的演进历史表明，大部分重大工程社会责任的跨越式进步都是在国际和国内政治基础稳定之时完成的，政治不稳定因素会对重大工程社会责任产生巨大扰动。例如，20世纪上叶，由于两次世界大战的影响，欧洲整体上政治形势较为动荡，故欧洲各国重大工程社会责任的演进几乎停滞不前；而与欧洲相比，美国国内的政治环境较为稳定，因此，同期美国重大工程的社会责任，尤其是在劳工权益等主要方面，取得了突飞猛进的发展。

综上所述，可以总结出重大工程社会责任的演进规律：在稳定政治基础的保障和良好经济形势的支撑下，在规制拉动和伦理推动两大核心要素的驱动下，重大工程社会责任得以不断演进和发展。

3 案例研究

在世界重大工程社会责任的演进历程中，20世纪上叶（1901～1939年）美国在重大工程劳工权益方面与20世纪中下叶（1945～1973年）世界范围内重大工程环境保护方面的演进最为迅猛，也最具代表性。因此，本文将选取这两个时间段作为典型案例，分别对重大工程劳工权益和环境保护方面的演进进行叙述和分析。

3.1 20世纪上叶（1901～1939年）美国重大工程劳工权益的改善

19世纪末，在从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时代背景下，美国重大工程劳工境遇惨淡，不但工作时间长、强度大，而且工作环境差，又面临着随时被解雇和大幅削减工资的风险。为了争取自身权益，美国重大工程劳工进行了一系列声势浩大的斗争（如1877年铁路工人大罢工、1885年西南铁路系统大罢工、1894年普尔曼铁路工人大罢工等）[36]。总体而言，该阶段美国社会劳资矛盾尖锐，重大工程社会责任较差。

1901年，随着西奥多·罗斯福总统的上台，美国的“进步时代”开始。罗斯福总统开始实施“公平之政”，在打击垄断公司和组织的同时着力于改善重大工程的劳工权益，美国重大工程劳工立法进入了一个快速发展的时期。20世纪初，在罗斯福“公平之政”思想的影响下，美国联邦政府和地方政府出台了一系列法律法规来缓和重大工程劳资矛盾、提升重大工程社会责任。在联邦政府层面，旨在保护铁路工人8小时工作制的《亚当森法》和旨在增强工会力量的《克莱顿反托拉斯法》等法案相继出台，其具体措施包括：成立美国劳工统计局，建立工人补偿制度，保障童工和女工的劳动权益，确立工作时间、工资和工作安全标准等。在地方政府层面，截至1920年，美国各州基本上都建立起了一套较为完善的劳工保障体系，如威斯康星州提出了“威斯康星理想”，采取了管制铁路公司、颁布工人补偿法、限制女性和未成年人劳动时间等一系列旨在保障重大工程劳工权益的具体措施[37]。

同时，随着美国经济发展和社会伦理道德的进步，一些企业家也开始为改善劳工权益、促进劳资合作进行大胆的探索和尝试，“福利资本主义”风靡一时。一些进步的雇主摒弃了过去为了降低成本、提高企业竞争力，削减雇员工资、延长工时的做法，转而成为“福利资本主义”的坚定支持者，通过发放福利的方式来满足劳工需求、改善劳工境遇，如鼓励工人购买公司股票、推动公司雇员集体保险计划等。“福利资本主义”是企业家在伦理推动下自上而下地推动重大工程社会责任发展的尝试，有力推动了重大工程劳工权益的提升。

然而，20世纪20年代，美国联邦政府奉行自由放任的治理模式，对劳资矛盾的态度和处理方式发生转变。虽然在该阶段仍有部分保障重大工程劳工权益的法案出台，如旨在建立铁路系统劳资纠纷解决机制的《铁路劳工法案》等，但是整体上重大工程劳工权益提升的势头开始减缓。1929年10 月，经济大危机爆发，美国经济陷入了全面萧条。经济大危机导致美国社会失业率暴增，由于大量失业后备军的存在，企业家在削减劳工工资、增加劳工工时也变得更加有恃无恐，重大工程的劳工权益出现明显倒退，其演进历程陷入低谷。

1933年，富兰克林·罗斯福总统上台并实施了旨在克服危机、恢复经济的“新政”。“新政”期间联邦政府颁布了一系列提升重大工程劳工权益的法案，包括《全国工业复兴法》、《国家劳工关系法》、《社会保障法》和《公平劳动标准法》等[37]。

《全国工业复兴法》授权联邦政府建立公共工程局，并拨款33亿美元用来建设公共工程，广大重大工程劳工得以重新就业。此外，该法案的“劳工条款”授予了重大工程劳工有组织地通过自行选出的代表与雇主进行集体谈判的权利，还对其最高工时、最低工资和其他雇佣条件做出了明确规定，重大工程的劳工权益重新得到了保障。《国家劳工关系法》将企业为了不让劳工组织独立的工会而先成立的公司工会视为非法，并重申了政府保护劳工组织工会和集体谈判的权利。该法案还规定了“雇员应拥有为了集体谈判或其他互助或保护的目的而自我组织起来的权利，拥有组成、加入和帮助劳工组织的权利，拥有通过他们自己选择的代表进行集体谈判的权利，有从事共同活动的权力”。同时，联邦政府还成立了国家劳资关系委员会，以保证《国家劳工关系法》的各项规定得到落实。此外，《社会保障法》建立了养老金制度、失业保障制度以及对无助、无靠者提供救济的制度。在该法案的规定下，重大工程劳工获得了基本的社会保障。《公平劳动标准法》则细化了美国劳工的最低工资和最高劳动时数的规定，为劳工的工资和劳动时间制定了规范，解决了重大工程劳工“工资低”和“工时长”的问题。在“新政”期间一系列法律法规的推动下，美国劳工权益的保障体系得以建立，重大工程的劳工权益得到了显著提升[38-39]。

几十年间，美国重大工程的劳工权益迅速演进。1894年，普尔曼公司削减铁路工人工资时，普尔曼铁路工人组织的罢工运动被相互勾结的垄断公司、政府、军队和法庭血腥镇压，不但铁路工人们的要求落空，而且诸多工会领袖惨遭逮捕。而在1935年胡佛大坝建设过程中，承包商希望调整劳工工作时间并占用劳工自己的时间吃午饭。对此，胡佛大坝的劳工表示不满并希望增加工资。经过协商，承包商同意就劳工额外的报酬向联邦政府提出申请。由这次事件可以看出，经过了几十年的发展和演进，在法律法规和社会伦理的保护下，美国重大工程劳工已经可以与承包商平等地沟通和协商，其合法权益和社会地位实现了质的飞跃，美国重大工程社会责任明显提升[38-39]。

综上所述，20 世纪上叶，美国重大工程劳工权益的演进历程如图3所示。

图3 20世纪上叶，美国重大工程劳工权益演进历程示意图

3.2 20世纪中下叶（1945～1973年）世界重大工程环境保护的进步

20世纪上半叶，世界各国建设重大工程的目的仍以开发利用自然资源、获取商业利益为主，极少考虑重大工程可能对生态环境造成的影响和破坏。如欧洲莱茵河流域的阿姆斯特丹-莱茵运河、阿尔卑斯莱茵工程等重大工程的建设仅仅片面地考虑其通航、防洪等功能，完全忽视了自然河流的改造对洪泛区、生物栖息地等相关区域的生态环境的影响。同期的美国也面临着类似的情况，其重大工程在规划和建设过程中对环境影响的考虑仍然普遍缺失。

这种对生态环境保护的漠视造成了严重的后果。以欧洲的莱茵河流域为例，河流的改道和堤坝的修建使得莱茵河流域的生态环境迅速恶化，洪泛区面积大幅萎缩，森林覆盖率急剧下降，生物栖息地遭到严重破坏，生物种群数量大幅减少，莱茵河流域的生物多样性遭受到毁灭性的打击[40]。

随着二战后经济的发展和社会的进步，欧美发达国家公民的环保意识开始觉醒，越来越多的公众开始意识到重大工程本身对于生态环境的巨大影响[41]。20世纪五六十年代，环保运动逐渐在世界各国兴起，针对重大工程对环境的破坏发起了抗争。在50年代的联邦德国，一家能源公司为蓄水发电拟在德国黑森林南部地区的乌塔赫峡谷内建造一座大坝，然而，由于该大坝可能会对当地的生态环境造成严重破坏，故此举遭到了当地民众的强烈抗议。为抗议此项目的实施，环保主义者成立了“黑森林家乡保护联盟”并成功收集了近20万个反对该项目实施者的签名。针对该重大工程的抗争持续了近10年，在强大的社会压力和伦理压力下，该项目建设计划最后不得不终止[40]。在美国，公众也对重大工程提出了更高的环境要求，并先后开展了阻止在国家恐龙遗址公园修建水坝的斗争和阻止在大峡谷风景区修建水坝的斗争，有效防止了重大工程建设对环境的破坏[42]。

在世界环保浪潮的推动下，世界各国的环保政策迅速发展。1970年，美国联邦政府签署了《国家环境政策法》，该法案规定“对环境质量有重要影响的所有重大的联邦行动都必须事先提交环境质量报告书”，并成立环境质量委员会评估环境影响报告书，该委员会有权要求法庭终止那些将对环境造成严重后果并且没有充分补救措施的行动。该法案为重大工程的环境保护提出了国家要求，并为其制定了行动准则，构建了此后几十年来美国联邦政府控制重大工程污染活动、保护生态环境的规制框架。欧洲各国也陆续颁布了相关法案。以法国为例，为防止过度开发对生态环境的破坏，法国政府颁布了《1976年自然保护法》，规定必须对机场、道路、运河、堤坝和电站等容易造成环境危害的重大工程进行环境影响评价，评价内容包括重大工程可能对生态环境造成的损害，以及将这些损害最小化和提供补偿的措施等。

经历了20世纪60年代世界环保运动的兴起和70年代环境立法的高潮，重大工程对于生态环境的影响被纳入重大工程决策时必须考虑的重要因素，重大工程的环境保护问题成为了与其经济效益问题同等重要的议题。此后，欧洲大陆的生态恢复工程开始大规模出现，如大马哈鱼2000工程、鹳计划等，通过改造现有工程和启动新工程，欧洲各国采取了诸多有益于生态环境保护和恢复的措施，如逐步清除莱茵河重要河口的障碍、在已经建成的围堰和水坝上修建鱼类通道、为鱼类洄游配置专门的航行闸门和鱼梯、重新设计水电堤坝及河流河道等。在1992年莱茵河-美因河-多瑙河运河的修建过程中，工程师们摒弃了之前经济利益至上的思想，严格遵循了山谷地貌外形并充分考虑了生态影响。他们为水生和半水生物种创造了河流边缘栖息地，添加了人工岔流来复制自然河流的动态，并密切关注纵向的可供鱼类通过的通道，实现了重大工程中实现人类需求满足与生态环境保护的“双赢”[40]。可以说，经历了几十年的演进，世界各国的重大工程社会责任在环境保护方面的履行得到了显著改善。

综上所述，20 世纪六七十年代，世界重大工程环境保护进步的发展历程如图4所示。

图4 20世纪六七十年代，世界重大工程环境保护演进历程示意图

4 对我国的借鉴意义

目前，我国重大工程社会责任缺失现象仍较为严重，部分由社会责任缺失引发的后果已超越工程本身，演化为一系列的社会问题。在我国重大工程社会责任严重缺失的背景下，上文中针对重大工程社会责任演进规律的研究和西方发达国家的经验对推动我国重大工程社会责任发展的实践具有重要的借鉴意义。据此，我国政府应当采取如下措施：

（1）推动法制建设。要实现对重大工程社会责任的规制拉动，法制建设势在必行。习近平总书记在党的十八届一中全会上指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”我国在重大工程社会责任方面的法律法规尚不健全，因此，我国应不断推动重大工程社会责任领域的法制建设，确保行政执法的系统性、公正性和延续性，贯彻“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针，为我国重大工程的社会责任的提升提供体制保障。

（2）强化伦理教育。要实现对重大工程社会责任的伦理推动，我国政府应加强对企业及公众的伦理教育。应加大对可持续发展理念的宣传力度，帮助企业树立正确的价值观和发展观，培养公众的环保意识和维权意识。同时，我国政府应重点着力于对下一代青少年的伦理教育，使得可持续发展的理念和积极履行社会责任的态度深入人心，从而达到提升我国重大工程社会责任的目的。

（3）促进经济增长。良好的经济形势是重大工程社会责任履行的重要支撑，因此，我国应继续深化经济体制改革，坚持对供给侧的结构性调整，清除我国经济发展的重大阻碍，为我国经济注入强大动力，促进我国经济持续稳定增长，从而保证我国重大工程社会责任能够得到更好的履行。

（4）维护政局稳定。政局稳定是重大工程社会责任提升的根基。政权更迭、战争等不稳定因素会对重大工程社会责任的履行造成巨大扰动，会为重大工程社会责任的良性演进带来难以控制的风险。因此，我国政府应积极维护国内政治局势稳定，并加强与世界各国的合作，共同维护世界和平和国际政治局势的稳定，从而为国内外的重大工程提供良好的政治环境，促进我国重大工程社会责任的提升。

5 结 语

随着我国重大工程的蓬勃发展，我国重大工程社会责任缺失的现象逐渐显现，亟待解决。本文立足于国际视域，对重大工程社会责任的演进展开研究。理论上，本文建立了重大工程社会责任的演进模型、总结了重大工程社会责任的演进规律；方法上，本文采用内容分析与案例研究相结合的方法，系统归纳和详细梳理了世界范围内重大工程社会责任演进历程与发展脉络，分析了20世纪上叶（1901～1939年）美国重大工程劳工权益的改善，以及20 世纪中下叶（1945～1973年）世界重大工程环境保护的进步的两个典型案例，验证了重大工程社会责任的演进规律；应用上，本文结合西方发达国家重大工程社会责任的演进经验提出了符合我国国情的政策建议。

本文关于重大工程社会责任演进历程和演进规律的定性研究为重大工程社会责任研究领域提供了新的研究思路，也为针对重大工程社会责任演进规律的定量研究建立了理论基础。未来研究将着力于重大工程社会责任影响因素测量方法的提出和评价指标的建立，并通过现存重大工程的相关数据对重大工程社会责任的演进规律进行定量验证。