欧美国家公园管理模式对中国西藏国家公园体制建设的思考*

哈秀芳 徐宁

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

自党的十八大以来，中国将“国家公园”建设提升到了国家层面。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，明确了中国“国家公园”建设时间表、路线图、任务书。习近平总书记在十九大报告中提出了“建立国家公园为主的自然保护地体系”，同时将生态文明建设的重要性和迫切性提到了我国社会主义现代化建设的战略方针层面。构建“国家公园”有助于西藏自治区党委政府认真贯彻落实党的十九大会议精神，提升西藏生态安全屏障的保护治理能力，促进美丽西藏建设。文章将结合欧美国家公园体制管理方面的思路、模式和经验，思考西藏“国家公园”体制建设。

1 欧美国家公园建设与管理体制分析

美国于1872年建立了世界上第一个国家公园—黄石国家公园，截止2013年目前全球已有225各国家和地区建立了3800处国家公园［1］。自美国艺术学家乔治·卡特琳提出“国家公园”这一名词来，各国对于“国家公园”的评定指标和范围划定没有较统一的标准。美国为主的欧美国家认为，国家公园模式是保护与发展平衡的一种理想发展模式，是一个能以较小面积为公众提供欣赏自然和历史文化，具有较好经济效益，促进科学研究和国民环境教育，并使大面积自然环境和生物多样性得到有效保护，达到人与自然和谐和可持续发展的地方［2］。文章选取了美国、英国、法国、德国和意大利等欧美国家公园管理模式，从国家公园建设目标和规模，管理机构和权力划分，管理过程中的角色扮演和与当地居民的管理协调处理的维度探讨五个欧美国家的国家公园管理模式。各个国家在国家公园管理过程中体现出的公益性和公共服务性程度都不尽相同。我国国家公园建设起步远远落后于欧洲国家，截至2009年，尽管国家级自然保护区总面积已达国土面积的9.7%，我国的试点“国家公园”也仅仅约占全国国土面积的1.95%.欧洲国家的国家公园建设对中国，对西藏的国家公园建设具有巨大的借鉴意义。

1.1 欧美国家公园管理体制理念分析

欧美国家公园管理体制思路明确，形成“以保护为根本目标，开发建设为保护手段”的管理理念。欧美国家的建园目标均是以保护生态环境为主要脉络，促进人与自然的可持续发展，追求自然保护和经济发展的平衡性。美国自1872年开辟国家公园建设以来，欧美国家公园经过140多年的发展历程，突出了生态

文明建设在国家公园建设中的地位和作用，保护意识强，生态文明理念植根于国家公园建设中，并出台相关法律、管理办法等规范国家公园建设，以美国和德国在立法保护的基础上才考虑效益获取，英国则是实行强制性的开发，法国通过适宜的开发促进保护，意大利采取从严保护和适度开发相结合，由此说明，欧美国家在国家公园建设过程中强调环境保护的重要性（如表1所示）。

表1 欧美国家公园体制建设与管理分析表

1.2 欧美国家公园管理体制模式分析

欧美国家公园管理模式大体可以分为三种，一是中央集权型管理模式，二是地方自治的管理模式，三是综合性管理模式。

1.2.1 中央集权型管理模式分析。以美国为主的中央集权型管理模式，该模式主要是重要设立管理机构，自上而下进行垂直管理，其他部门和民间合作机构辅助予以协助。1916年美国成立美国国家公园管理局，隶属于美国内政部，这标志着美国以国家公园为核心的行政管理体制的形成，负责对国家409处国家公园的管理，也负责对国家历史遗迹、历史公园等自然及历史遗产的保护。美国当前已经形成了“国家公园管理局-地方办公室-基层管理机构”为主的垂直管理体系，地方州政府无权干涉。由于国家的垂直管理，美国国家公园的资金来源以联邦政府的资助为主约占70%，也有市场、社会等其他资金来源渠道。2016年美国国家公园管理局投资550亿美元用于保护性投资，主要针对自然构造点、国家人类学遗址、国家史迹名录、国家休闲步道、博物馆等项目进行资助，突显了美国国家公园投资的公益性，美国每天超过400个公园对公民实现免费开放。

1.2.2 地方自主型管理模式。地方自治的管理模式中以德国和澳大利亚为主，中央政府只负责颁布法规和出台政策，国家公园的管理则是由当地政府自主管理，中央政府不干涉地方政府。德国根据实际情况，自然公园归州政府管理，有的归当地政府管理。但是州政府或者当地政府对国家公园不拥有规划审批权和立法权，同时由州政府或者地方政府出资投资管理，因此，其管理理念在于立法保护基础上合理的经济开发，以保障管理的运行。

1.2.3 综合型管理模式。综合性管理模式以英国、法国和意大利为主，该模式即有中央政府的参与，地方政府又有一定的自主权利，同时社会其他理论也参与到国家公园管理中。英国国家公园管理机构中略多于半数的席位由地区官员组成，1∕4的席位由地区代表组成1∕4到1∕3由国家委派，以代表国家利益，政府出资75%，其余25%由相应地方政府承担，在管理理念上，英国倡导保护优先的基础上资源享受。法国本是中央集权式的管理模式，但是由于人口密度和土地归属权的复杂性，使得法国国家公园管理模式建立了中央、地方政府共同参与治理的上下结合的管理体制模式［11］。意大利的国家公园管理模式主要由农林和自然公园部承担，大区自然公园管理体制大部分是采用私人管理和大区政府管理相结合，形成政府出资与吸纳社会资金和技术相结合的资金来源渠道。

1.3 欧美国家公园建设的立法保护分析

完备的立法保障体系是欧美国家公园建设的重要内容之一，已形成了由法律、法规、标准与指导原则、公约构成的国家公园法律体系。表2显示美国国家公园的发展阶段，也表明了美国国家公园立法体系的形成阶段。法国于1960年颁布《国家公园法》，1995年就开始了公园宪章的编制工作，2006年发布了新的《国家公园法》明确了宪章的地位，2007年发布了《关于在所有国家公园执行基本原则的决议》，法国于2012年启动了环境执法体制改革，制定了从中央政府到地方层面的配套的国家公园执法体系。

1.4 欧美国家公园建设的公众参与分析

国家公园建设涉及到政府、项目开发商企业、公园建设区民众、公园游客等各方直接利益群体，其次相关国家公园建设的参与群体还有研究院专家学者、社会媒体人、各公益团体等。与当地利益相关民众的关系处理中各国采取不同措施。美国国家公园管理局与地方建立开放的合作关系，由于美国社区管理体制发展比较成熟，实现了当地民众自愿、开放、包容的社区自治管理。英国国家公园的管理中，政府建立灵活而复杂的“分权制”管理模式，对民众参与的关注相对较多，效仿美国实施国家公园社区参与方案，招募志愿者和投票决策国家公园建设的形式比较多。法国在国家公园的建设开发前需要获得半数以上农民认可，有效维护公众国家公园建设参与权。德国区域内的许多居民社会群体结合在一起，管理和建设与当地城市和村庄的沟通交流后合作，充分考虑到民众的参与意愿。意大利与土地的公共或私人拥有者达成租借协议和给予土地的所有者一定补偿的方式进行运作、经营和管理，经济理性的规范手段让民众参与到国家公园建设当中来。

2 中国西藏国家公园体制建设的思考

2.1 中国西藏国家公园建设现状

西藏自治区历来高度重视生态环境保护与建设工作，坚持走可持续发展道路，始终把环境保护作为一项基本国策加以贯彻落实。截至2017年，西藏共建设各级各类自然保护区47个，自然保护区总面积为4136.9×104hm2，约占西藏国土面积的三分之一，其中国家级9个。西藏全区有22个生态功能保护区，约占西藏土地面积的72.3%，8个国家森林公园，5个国家湿地公园，4个国家地质公园，3个国家级风景名胜区［12］。

2015年起，西藏为进一步贯彻落实可持续发展政策并拉动旅游业发展，效仿其他省份的九个国家公园试点，挂牌了纳木错、珠穆朗玛峰和雅鲁藏布大峡谷3个“国家公园”，但由于以旅游开发为主成为其明显的功能定位，其建设效果同各国标准下的“以保护为主、兼顾全民公益性”的功能定位存在较大差异，也缺少国家公园具体实施方案和细则，完善的管理体制和地方性立法的保护，导致土地的确权、登记与监督职能不足，同时文化遗产保护和野生动物保护在国家公园的建设标准中划分不清，民众受益和补偿机制不健全，公众参与国家公园建设并共享国家公园公共资源的渠道不畅通。

2.2 中国西藏国家公园的建设思考

2.2.1 树立保护为主的管理理念。西藏地处青藏高原，气候寒冷干燥，东南部植被以落叶阔叶林和针阔叶混交林为主，中部多为灌木草甸，西部为草原植被。受全球气候变暖影响冰川消融规模越来越大，各个湖水容量也不断增大。即使西藏生态环境保存较为完整，自然景观水土资源十分丰富，但总体看来生态环境脆弱性强，受人类活动影响极其敏感。同时青藏高原作为东亚气候变化的启动区，西藏气候的波动对全球大气环流有重要影响。所以对西藏国家公园的建设绝对要把生态保护的任务放在首要位置，要跟上欧美国家公园建设的步伐，首先要向欧美国家公园建设和管理理念看齐，从政府国家公园建设突出生态保护功能的政策制定为出发点到企业应承担生态保护的社会责任，从游客优质的观赏体验到公民环保责任的宣传教育，贯穿生态环境和人文遗产的珍惜意识和保护理念。

2.2.2 创新管理体制模式。西藏地区生态保护科研水平、水土资源化规划和环境测绘水平相对落后，国家公园建设专业人才和对应项目资金相对匮乏等客观情况。需要中央政府在国家公园建设的政策制定和资金投入方面大力支持，建议建立中央直属的专门管理和规划国家公园的责任部门，配备专业的国家公园规划设计人才，大部分管理职能由中央政府集中把关。此外在国家公园的建设当中也要带动当地工程建设企业和私营服务业主的积极性，充分利用西藏现有的人力财力物力资源，为政府减轻负担的同时带动地方经济发展。地方性国家公园管理部门可以作为中央管理部门的分部门设立，适当的给地方政府放权，一方面培养其自主管理能力和国家公园管理的专业性；另一方面能够使国家公园的管理更加灵活机动，实现宏观政策的地方适应和中央与地方资源合理整合。

2.2.3 加强立法和执法体系建设。保护神山圣水，爱护自然生灵的民族传统一直是根植于西藏民众心里的永恒信仰，几千年来西藏的藏胞们依托纯洁向善的理念，一直推崇保护家乡的自然山水，珍爱周围的动植物生命的思想。然而随着市场经济在西藏地区的日益引入，人民深刻认识到，光靠道德约束下的社会治理远不足以守护祖国美丽山河的完整。在西藏国家公园的建设中势必要建立健全法制建设，完善立法、执法体系，从欧美国家的国家公园立法管理历程和经验来看，法律体系的建设并非一年半载就能与国家公园建设达到合理配套的效果，从国家到地方自上而下的实现立法体系的完整性，对国家公园的规划建设权、运营管理权、保护监督权、使用权等进行明确规定。全面依靠国土局、公安系统、技术监督局、工商系统等执法机关的强制性执法手段，结合民众生态环保道德教育辅助，实现对国家公园法律管理加道德维护的双层屏障。

2.2.4 注重民众参与管理。欧美国家大多比较注重国家公园的公共服务性的体现，这是西藏还未实现公共服务社会化阶段最需要学习的地方，依靠国家公园建设体现公共服务社会化，要求国家公园的建设管理和使用社会不同阶层，不同团体的民众参与进来，充分体现国家公园的公益性。西藏可以利用国家民政事业单位、国家和民间公益团体、公共基金会等搭建与民众参与管理相对接的平台网络，如英美国家的社区管理计划和志愿者招募活动，社区管理计划得到公园和专家的参与合作，在生态系统健康与检测、大型景观保护与修复、生物多样性库存、入侵物种检测或移除等资源保护领域获得社会公民科学管理的项目。国家公园志愿者招募活动可以和学校、专业协会合作，邀请艺术家、作家、杂志社和其他创意媒体驻留计划；邀请学校学生或童子军在公园组织环境教育和服务项目；允许高校专家学者和学生组织探索和记录生物多样性项目；对国家公园志愿服务贡献突出工作者和儿童优秀志愿者设立荣誉证书、徽章、小额奖金等奖项。在西藏国家公园管理中形成关联性、多样性和包容性的民众参与管理体系。