地理信息技术在自然资源资产离任审计中的应用

梁曼莉 王铭

领导干部自然资源资产离任审计涉及资源禀赋及生态文明建设的多个重点领域，时间跨度大、范围广、技术手段要求高。如何高效地获取大范围内的自然资源实物量、质量及其变化情况，揭示自然资源资产开发利用和生态环境保护中存在的突出问题及隐患是审计工作面临的亟待解决和探索的新问题。

一、新技术使用面临的主要问题

自然资源资产审计是当前生态文明体制建设下的审计新探索，国内外没有先行参考，具体的审计工作需要根据责任追究主体任职区域的自然资源禀赋情况，因地制宜，研究、试行科学高效的技术方法，完成责任追究主体任职区域在任职期间自然资源资产的客观变化情况的核查以及责任取证等工作。

领导干部自然资源资产离任审计不同于以往的常规审计工作，它旨在监测、核实领导干部任职期间自然资源资产实物量的变化情况和生态环境质量相关指标、自然资源资产开发利用和生态环境保护职责权限及相关资金管理使用情况，总体把握领导干部任职前后，所辖区域主要自然资源资产开发利用和生态环境保护情况，揭示问题，分析原因，严肃查处重大失职、渎职和重大违法、违纪、违规问题。由于自然资源资产审计工作具有很强的专业性和特殊的时效性，致使实际审计工作的开展面临着诸多技术问题。

（一）观测与数据获取有难度。自然资源资产离任审计工作是以市、县（不包括自治区）为单位开展的，在几百平方公里到几千平方公里的国土面积上，如何实现大面积的快速观测，并保持统一的统计口径也是试点工作面临的重要问题之一。领导干部自然资源资产离任审计工作主要是对领导干部的任期内自然资源资产变化情况和生态环境变化情况进行审查，如何明晰自然资源资产实物其变化的原因，取得相关客观事实依据，这是自然资源资产审计工作面临的核心问题。

（二）专业技术较为复杂。领导干部自然资源资产离任审计涉及国土、农业、林业、环保、水资源、矿产资源等诸多行业和部门。如何采集面向行业的宏观数据并科学权威地处理这些数据，从而找出查处问题的客观依据，也是自然资源资产审计工作面临的又一大难题。

（三）时空相关导致责任认定模糊。自然资源资产审计查处的问题具有时间相关性。领导任期的交替具有不确定性，自然资源资产管理问题具有时间特性。如河道采砂、PM2.5问题的暴露都具有季节性以及延续性。如何根据揭示的自然资源资产和生态环境保护问题开展具有针对性的工作，也对审计工作提出了挑战。自然资源资产审计查处的问题具有空间相关性，领导干部的责任区域本身具有空间位置至特点，对于审计区域界定以及问题区域界定需要综合位置因素。

（四）传统审计方法的不足。自然资源资产审计是一项全新的审计工作，传统的审计方法虽然值得借鉴，但是由于所涉及领域自身的特点，传统方法体现出诸多不足。自然资源资产的审计关注的是区域内大范围、连续性分布的各类自然資源的现状及其变化情况，需要处理的数据量大，数据格式多样，有一定的时效性要求，且需要精确的位置信息加以辅助。

自然资源资产审计给传统的审计工作带来了一系列新的问题。在数据和资料的使用方面，传统审计大多使用已有的报表和统计数据，而自然资源资产的审计数据量大，需要使用相关的职能部门已有的分类、分布、监测和统计图表、遥感影像数据、地理信息数据和导航定位数据。为了满足时效性要求，需要快速有效的综合处理这些数据，以专业的技术手段获取自然资源资产的信息，并通过空间分析的相关算法对被审计数据进行比对、核实。因此，自然资源资产审计必须引入新的技术方法，提高审计效率，节省人力物力资源。

二、地理信息技术的分类

地理信息技术又称“3S”技术，其技术核心由遥感技术（RS）、地理信息系统技术（GIS）和全球导航定位技术（GNSS）三大地学技术组成。地理信息技术可以很好地解决自然资源资产审计所面临的技术问题，将审计人员从传统的审计模式中解放出来，极大提高审计发现问题的精准度和工作效率。

（一）遥感技术。遥感技术依据地物对太阳光电磁波普吸收的差异，通过成像手段来客观反映地球表面的客观情况。其具有大面积的同步观测特点，实现遥感影像幅宽范围内的同步观测；具有时效性特点，获取信息的速度快，周期短，可根据卫星轨道性质实现地表区域的持续性监测或周期性监测；具有数据的综合性和可比性特点，能动态反映地面事物的变化，遥感探测能周期性、重复地对同一地区进行对地观测，这有助于人们通过所获取的遥感数据，发现并动态地跟踪地球上许多事物的变化；具有经济性，传统获取地表信息，多依靠测绘手段，耗时费力，成本巨大。遥感技术获取信息受条件限制少，不受气候条件和自然环境的影响，可以深入到自然条件恶劣或无人区域。

特别需要指出的是，遥感技术可根据遥感探测所获取的是同一时段、覆盖大范围地区的遥感数据来综合地展现地球上许多自然与人文现象，宏观地反映地球上各种事物的形态与分布，真实地体现地质、地貌、土壤、植被、水文、人工构筑物等地物的特征，全面地揭示了地理事物之间的关联性。并且这些数据在时间上具有相同的现势性。同时还可以根据时相变化来探测地物变化信息。

自然资源审计中可以以遥感影像为数据源，获取领导干部任期内自然资源资产的客观时空分布状况，通过多时相持续性监测获取自然资源资产时空变化信息，最终反映实际的自然资源资产时空分布和变化情况。

（二）GIS技术。GIS是一种特定的空间信息系统，是在计算机软硬件系统的支撑下，对整个或部分地球表层（包括大气层）空间中的有关地理信息分布质量、储量数据进行采集、存储、管理、处理分析、显示和描述的技术系统。地理信息系统的技术优势体现在独特的空间数据结构和有效的数据集成，丰富的地理空间分析功能，快速的空间定位搜索和复杂的空间查询功能，强大的图形生成和可视化表达手段，地理过程演化模拟和空间决策支持功能等。

借助地理信息平台，通过定位、对比、计算及综合分析方法可以得出自然资源的数量、变量、质量、属性等信息。GIS技术在“3S”技术体系中扮演着大脑的角色，是数据处理和分析中心。统计分析和数据空间可视化展示、空间叠加分析、缓冲区分析、查询分析等功能可以为自然资源资产审计业务提供强有力的技术支撑。

在自然资源资产审计工作中，内业借助RS技术和GIS技术核实自然资源资产客观变化情况，对存在的问题进行取证，并有必要在确定疑点区域的基础上，通过地位测绘技术现场核实可疑区域情况。

三、地理信息技术在实际中的应用

应用国产高分卫星影像地物识别技术，核实县域耕地和基本农田面积数据真实性。通过对审计区域内各时间节点卫星影像数据时序监测分析，掌握审计期间区域耕地分布和基本农田保护相关数据的实际情况，审查土地资源管理的约束性指标以及目标责任制完成情况，主要包括区域内耕地保有量和基本农田保护指标完成情况，进而核实本级政府与上级人民政府签订的年度耕地及基本农田保护目标责任书中基本农田保护面积数据的真实性和合规性，是否存在以次充好、随意增减和数据做假的问题。操作步骤如下：

（一）采集被审计单位业务数据形成审计比对数据库。通过调阅采集审计区域内国土部门审计相关年度土地变更调查、基本农田划定、耕地和基本农田保护目标责任书、土地利用规划等文件和业务矢量数据库等资料，掌握审计区域耕地及基本农田的面积、空间分布和近年变化数据。

（二）高分卫星遥感影像提取审计区域土地宏观分类和重点核实对象数量、分布等矢量数据。一是高分卫星影像前期处理。即对于原始卫星影像数据进行影像质量检查、挑选、纠正、拼接、融合等前期处理，形成覆盖整个审计域面积的多时间节点、多分辨率、多属性遥感影像数据集。二是宏观地类分布数据提取。即采用面向对象模型及人工干预的方法，利用专业GIS分析处理软件提取审计区域内耕地、林地、水域和建设用地等主要地类的分布和面积数据。三是野外数据测绘采样，主要包括样线和样方等取样。即采用分层抽样和随机抽样相结合的方式，设计采样线，以及确定样方的数量、位置和大小，按照野外采样操作规程进行采样，填写野外采样表和矢量属性表；四是提升分类数据的准确性，即通过野外调查样地进行分析不断检查与改进，提高结果数据的质量和准确度。五是根据影像作业块的分类、合并结果数据，按县级各类型生成面积统计，并进行土地用地着色、制图，形成审计区域宏观地类分布面积矢量数据库。

（三）卫星遥感影像分析提取县域特定作物和地类面积数据。一是根据该县农业、林业、果业、国土以及统计部门提供的报告数据，结合宏观地类提取成果数据，评估确定特定作物遥感监测对象，一般包括主要夏秋粮、林果、水域和建筑等，为后续分析核查耕地和基本农田面积提供对比数据，特定对象一般选取2-3项为宜。二是主要依托高分卫星数据，多光谱影像分辨率不低于8米，全色影像分辨率不低于2米，根据特定监测对象的生长覆盖特性，选取相关时点和阶段时序影像数据。三是野外取样。即综合卫星影像质量、审计区域面积大小和地面植被复杂度等因素，采用分层抽样和随机抽样相结合的方式，设计采样线，以及确定样线采集点和样方的数量、位置和大小，按照野外采样操作规程进行采样，填写野外采样表和矢量属性表。四是特定作物和地貌的面积提取。即按照遥感分类、分层抽样、样本解译和面积推算等步骤，通过精确光谱特征识别，得出审计区域特定作物等地貌的分类、分布和面积等数据。

（四）对比分析被审单位耕地和基本农田保护责任面积数据的真实性。一是耕地面积核实，即将步骤2中宏观地类提取结果与该县第二次土地调查、审计年度土地变更调查、审计年度基本农田数据库、耕地和基本农田保护目标责任书中对应分类相关数据进行对比，判断耕地、园地和林地等地类面积、分布和年度变化等数据是否存在明显异常，核查相关差异原因。二是基本農田面积核实，即将步骤3中形成的特定地类图斑与上年度土地变更调查图斑成果数据进行GIS对比分析，判断有无将非耕地或者低条件耕地划入基本农田的情况，形成差异图斑和面积结果，结合统计部门农、林、果等相关种植规模数据、农业部门和林业部门工作报告相关面积数据，综合判断核实基本农田实际保有面积情况。

（五）延伸调查核实数据形成审计结论。延伸调查国土等主管部门和相关村组，验证相关面积差异的准确性，确定是否存在基本农田保护面积不实和数据造假的情况。分析形成上述问题形成的原因，根据影像时间节点、部门职能分工、领导分工等因素综合分析，确定相关领导和部门人员责任。上述差异以及特定作物面积监测数据可做为相关专项资金延伸审计的重要线索。