社会审计参与国家治理的保障措施

李若昕 冯均科

党的十八届三中全会提出了社会共治的新理念，这意味着“国家治理”新时期的肇始。在新形势下，社会审计参与国家治理，不仅必要，而且是可能的。

一、 通过法制建设以保障社会审计参与国家治理的有序性

国家治理是国家最高权威通过决策系统、执行系统和监督控制系统相互作用来共同维护经济社会的健康运行，以法制手段保障社会审计有效参与国家治理，应当从立法、行政和司法这三个层面采取措施：

（一）立法层面的措施

社会审计在参与国家治理过程中，应进一步完善相关法律，规范注册会计师的执业行为，明确注册会计师的法律责任，保护注册会计师的合法权益，使社会审计真正做到有法可依、有法必依。具体要求是：

（1） 扩大社会审计范围。社会审计范围决定了“审计触角”可以伸向哪里，也体现了注册会计师的权力制约力和独立性。审计范围应扩展至对企事业单位和对政府非盈利组织的监督和咨询，从多方面配合政府审计对公共资金、公共资源交易、国有资产、国有重点金融机构和地方金融机构进行审计监督。

（2）维护社会审计独立性。独立性是审计的灵魂和生命，是保护公众利益的基础。我国现行的《注册会计师法》难以真正维护社会审计的独立性，使我国的社会审计绩效大打折扣。因此，在立法层面，要不断健全上市公司治理结构，明确审计委托人的角色，规范审计市场，维护民间审计的独立性。

（3）保障社会审计的权威性。在当前法律环境下，社会审计组织只有在接受政府机关或单位委托时才可介入，且职权范围不能超过委托方的职权。会计师事务所做的审计报告需要相关监督部门酌情处理，导致社会审计威慑力不足，审计权威更无从谈起。而树立社会审计权威，最有效的手段是赋予其较高的法律地位。

（二）执法层面的措施

当社会审计参与国家治理时，政府部门和中国注册會计师协会在行政层面要做到：

（1）建立有效的协调机制，明确政府和注册会计师协会之间的事务管理权。通过明确各监管部门的责任，合并重复权限，减除不必要的行政审批和许可，以尽可能地发挥中注协和地方注协的作用。

（2）改进事务所和注册会计师管理制度。一是明确责任。通过法律法规确定会计师事务所组织形式、注册会计师协会的自律权、各政府部门对行业的专项治理以及注册会计师的法律责任。二是严格注册审批制度。严格规范注册会计师和会计师事务所的注册审批。

（3）营造良好的职业环境。各省市根据“城市定位”和“功能定位”，整合注册会计师行业资源和机构，打造具有地区特色的行业理念。比如，南方沿海城市可以紧抓“经济区建设”的机遇，设立行业人才培养基金，加大人才培养投入力度。

（三） 司法层面的措施

实行审计质量终身负责制，健全审计质量和审计权利运行过程中的责任追究制度。具体是：

（1）健全社会审计诉讼制度。仅依靠市场调节诱发高质量审计，并不现实。因此，健全民间诉讼制度，降低审计失败的概率，是保证民间审计健康必不可少的措施。

（2）要妥善运用民事、行政和刑事责任，构建多样的法律责任体系。对注册会计师的一般违法行为，要充分发挥民事赔偿灵活易用的特点，一旦发现，立即追究。对于出具严重失实审计报告造成犯罪的会计师事务所或注册会计师应通过追究其刑事责任，提高威慑力。

二、通过管理创新以提高社会审计参与国家治理的积极性

（一）事务所组织制度的调整

（1）大力推进“特殊普通合伙制”会计师事务所。1993年的《中华人民共和国注册会计师法》规定，我国会计师事务所组织形式是：有限责任制和普通合伙制。2006年《合伙企业法》纳入“特殊普通合伙”组织形式，通过加大注册会计师承担经济责任的风险来提高审计质量。众多学者的研究表明，特殊普通合伙制转制后会计师事务所审计质量明显提升。因此，社会审计参与国家治理过程中，应全面推行会计师事务所转制工作，并通过法律形式固定下来。

（2） 走规模化发展道路。2012-2016年，我国CPA人数在300以上的大型事务所的市场份额提高17%，本土大型事务所初具规模，其客户资产规模巨大，盈利能力更强。通过扶持大型会计师事务所，鼓励执业质量高、信誉好、规模大的国内事务所走“集团制合伙”的道路，提高会计师事务所的执业环境，从而使社会审计更好参与国家治理。

（二）事务所工作战略的调整

（1）创新审计技术与方法。当前，大数据分析和云计算技术简化并提高了事务所查核问题、评价判断、宏观分析的能力。审计部门要创新审计方法，深度挖掘、充分运用已有数据，这是新技术条件下社会审计服务国家治理的内在要求和必然选择。

（2）加强合作，探索多元化经营模式。大型事务所通过与小型事务所合作，外包简单任务，降低机会成本，集中发挥对企业资本运营全程鉴证的优势，拓展非审计业务领域，如内部控制、投资决策等咨询服务。中小型会计师事务所通过与大型事务所合作获取数据资源，降低数据分析成本，并可立足市场需求，拓展代理记账、市场分析、人力咨询等业务。

（3）重视品牌发展，完善品牌管理体系。根据中注协2011-2016年数据，2011年收入过亿元的事务所有45家，2016年增至49家。收入过5亿元的事务所则从13家增加到21家，可见大型事务所的发展势头更强。事务所应建立相关制度体系，通过管理制度、执业准则以及危机应对预案等制度实施内部管理，保证品牌健康发展。

（三）执业人员胜任能力的保证

注册会计师职业是人才密集型行业，现有人员素质参差不齐、高端人才匮乏、人才流失严重。目前需要解决的主要问题是：

（1）提高行业门槛，完善考试制度。将注册会计师考试与国际接轨，增加包括内部控制、高级税务等与事务所执业密切相关的课程，并对注册会计师最高年龄予以限制。

（2）优化培训体系，加强人才培养。事务所要建立合理梯队，积极推进以领导人才、专业人才、管理人才为中心的人才培养工作。

（四）相关规章制度的调整

社会审计参与国家治理，需要借鉴发达国家经验，以修正审计制度为导向，加强对注册会计师和会计师事务所的约束力，以保证社会审计更好服务国家治理工作。

（1） 狠抓职业道德，树立良好的事务所文化和价值观。随着社会审计走向市场，参与国家治理，要求从业人员具备合格的政治素质和高尚的职业道德。事务所应建立以诚信为核心的企业文化和价值观，消除行业生存危机。

（2）完善业绩考核和薪酬激励制度。现阶段我国事务所普遍存在薪酬导向性有误、薪酬体系对内公平性不足和员工晋升通道单一等问题。事务所应将个人绩效与组织绩效有机结合，注重高管、核心技术人员的激励，在对注册会计师進行业绩考核时，应采取季度考核的方式对其德、能、勤、绩四个角度全面进行评价。同时，事务所的业绩考核不应过分重视客户开发、业务拓展、收入创造、成本控制和客户满意度等经济指标，特别是不能将报酬与业务收入直接挂钩。

（3） 建立社会审计质量保障制度。为了实现审计目标，会计师事务所必须确保审计质量。事务所应当制定包括审计目标、组织结构、机构职责、工作标准和程序等在内的制度体系，实行审计质量标准化管理。

三、通过组织协调以保证社会审计参与国家治理的有效性。

（一） 内部协调

当前我国注册会计师行业发展尚不规范，在眼前利益的驱使下，个别会计师事务所和审计人员漠视职业道德和社会责任，出具虚假审计意见。为规范审计市场，净化审计服务内部环境。首先要打击会计师事务所之间的恶性竞争，建立信用评级机制，改善服务质量。其次要调整事务所组织结构，推进“特殊普通合伙制”会计师事务所，实现收益和风险共担，强化审计责任。

（二）外部协调

很多企业仍将接受审计当作一项法定义务，而非有价值的专业服务，直接导致社会审计在参与国家治理时缺乏来自需求方的“引力”。首先，政府应减少对审计市场的过多干预，引导上市公司及利益相关者主动加强审计需求，让市场机制在资源配置中发挥决定作用。其次，上市公司要健全公司治理结构，充分发挥审计作用。通过聘请会计师事务所，支付审计费用，逐步改善我国上市公司中存在的内部人控制现象。最后，建立审计业务委托管理机构，针对会计师事务所承接业务的行为进行监督规范，对审计委托人重新定位。

四、通过监控措施以保障社会审计参与国家治理的自律性

审计质量是社会审计参与国家治理的关键。因此，应该构建多层次的社会审计自律监控体系，提高社会审计治理效果。

（一） 对治理效果的监测

（1）宏观监测系统。当前我国社会审计治理效果不佳，主要是对上市公司审查出问题后才会延伸审查其会计师事务所，这一审查不仅滞后而且也不全面。2001年以来，证监会对会计师事务所和注册会计师共作出55份行政处罚决定书，共涉及127位注册会计师，但处罚力度较轻，主要以警告、罚款和没收收入为主，事务所违规成本远低于收益。监管部门应加大处罚力度，制定长效制约机制。财政部门应严格履行行业准入与退出、资格认定、维护市场秩序、制定监管标准、检查审计质量、处罚违规行为等职责和权限。行政部门应监督社会审计的独立性及执业质量，及时披露上市公司的信息，并对违法造假者给予严惩。

（2）中观监测系统。中注协的监管主要采用抽查方式，每年的抽查比例维持在20%，大部分会计师事务所每三年甚至五年可能被检查一次。因此，各级注册会计师协会应充分发挥其监管作用，与相关政府部门建立有效沟通机制，规范外部审查制度，尤其在《会计师事务所综合评价办法》中，应至少将五年内会计师事务所和注册会计师的相关处罚作为评价指标。

（3） 微观监测系统。会计师事务所的自我监测是审计治理效果监测的根本，许多审计中出现的差错是注册会计师的失察或者对审计助理人员监督不力造成的。因此，应建立治理效果自我监测体系，从审计项目小组和注册会计师个人两方面进行监管。

（二） 对治理效果的评估

对社会审计治理效果的评估，可以分成两个层面，即业务项目层面和会计师事务所层面。

在业务项目层面，应对审计全过程和执行情况进行评估，对考核项目进行赋值，从而测定审计人员实施审计业务的效果，评估的结果作为注册会计师和会计师事务所业绩评价的直接依据。通过对治理效果的评估，及时发现问题，为修改审计方案，提升审计质量提供了时间保障，同时也强化了审计人员的危机感和责任感。

在会计师事务所层面，每年开展事务所一体化管理专项评估，检查相关规章制度的执行情况。各级财政部门和注册会计师管理机构应统筹协调，夯实会计师事务所一体化管理的基础。

（三）对治理效果的信息反馈

首先，各级审计组织要建立或指定专门的机构，负责将审计准备阶段、实施阶段、结尾阶段等过程中产生的信息进行收集分析，按照规定的程序、及时有效地反馈，确保系统正常运转。其次，采用定期审计回访、审计项目抽查等方式，分析审计工作中的质量问题，及时反馈给决策者，从而加强审计质量管理，不断提高审计治理的效果。

（四） 对治理效果的补救

如果对社会审计治理效果的监控发现的问题没有采取补救措施，社会审计的治理效果将大打折扣。因此，从最初检测、评估、中期的信息反馈，到最终补救应看作一个整体，采取“分阶段、全过程”监控模式。对社会审计的治理效果进行有效补救后，应将监控过程和结果客观地反映给政策制定者和利益相关者，从而推动社会审计有效参与国家治理。