城市治理中的公民参与失序化问题

付鉴宇

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）

一、公民有序参与是城市治理的应有之意

（一）公民参与是城市治理的内在价值

俞可平认为，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，也意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[1]。传统的政府主导下的城市管理模式已经不能适应当今经济发展迅猛化、行政决策民主化、文化面貌多元化的城市发展趋势，催生出社会公众对于基础设施等社会服务的更多、更广泛的要求。十八届四中全会提出要让公民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。在“城市管理”走向“城市治理”的过程中，主体、目标、过程和方式都发生了巨大的变化：主体上，从单一的政府主导型主体走向政府、社会、公民三方参与的多元化治理主体；目标上，城市管理强调以物为本的绩效指标，城市治理则强调“以人为本”的发展理念；过程上，由城市管理中的“反应—解决”式管理转变为了城市治理中的“发现—预见”模式；方式上，由过去的单一政府主导的管理模式走向了政治手段、经济手段、文化手段、法律手段等多渠道结合的治理路径[2]。因此，在由“城市管理”走向“城市治理”的外在环境转变背景下，公民参与在城市治理中扮演着越来越重要的角色，是治理主体、目标、过程和方式多元化的必备根基，也是城市治理的应有之意。

公众参与具有浓厚的公共管理文化底蕴，是民主行政发展的要求和途径，使原来自上而下的政府决策和行政管理转变为上下互动、管制和服务的新型城市管理模式[3]。因此，公众参与在城市治理中以民主为价值内核，以城市治理过程和体制的特定高级阶段为完善形式，展现出了新公共管理理念在我国的应用以及现代城市治理过程中公正与效率相结合的特征[4]，是城市治理的应有之意。

（二）公民参与应当在有序化的框架之内

公民参与在城市治理理念和社会管理模式变革的背景下固然具有重要性，但是公民参与并非盲目的、毫无界限的参与，而是应该具有条理的、秩序先行的参与，即公民参与应当在有序化的框架内进行。“有序”即以秩序为依托，所谓“秩序”是指有条理而不混乱的情况；相对应的概念即“失序”，指混乱、非法等不规范的行为状态。相对应在公民参与领域，即存在“有序的公民参与”与“失序的公民参与”两个概念的界分。

达成公民有序参与城市治理的价值目标主要包含：第一，系统化的秩序规范。即通过立法规范公民在城市治理中的参与权能与参与方式，达成各种法律规范之间的配套与衔接，为公民有序参与培植秩序土壤。第二，公民与其他城市治理主体之间良好的互动关系。主要表现在公民与公权力机关间的关系上，公民在参与城市治理相关决策、民主管理、民主监督的过程中，要求政府与公民进行合作，以达到“善治”状态，因为善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，也是两者的最佳状态[5]。第三，公民参与的权利与义务边界清晰，即不单单强调公民的参与权利，也应当关注公民参与的义务以及建构完整的后果责任机制。

二、公民参与城市治理的失序化现状

就目前我国对于公民有序参与城市治理的理论成果而言，主要体现在前提性信息告知上的公民参与、议事决策上的公民参与、公共政策执行监督上的公民参与[6]三个方面，形成了有关城市治理的“事前—事中—事后”的相对连贯的公民参与机制。但是，在具体的操作层面，公民有序参与城市治理仍然出现了官方制度设计不足、公民参与行为失范以及对于参与责任追究缺位等弊病，导致了公民参与城市治理行为展现出失序化的不良状态。

（一）公民参与城市治理的规范失序

立法是引导公民进行城市治理活动的秩序性前提，完善的立法规定可以起到设定公民与其他城市治理主体的关系形式、分配城市治理中的权利与义务、调整城市治理的过程以及确认城市治理中治理秩序的作用[7]。但是，在目前我国与城市治理相关的立法领域，出现了调整结构非系统化、调整方式粗放化以及调整内容非完善化等方面的问题。

1.缺乏有关公民有序参与城市治理的相关法律法规的集中建构。

经搜集有关公民参与城市治理的相关法律法规，结论为：有关城市治理的相关法律法规仅有《南京市城市治理条例》一篇，位阶为地方性法规。《南京市城市治理条例》在第二章“公众参与治理”以7条的内容集中规定了公民参与城市治理的方式和渠道，较为全面，但是略显原则与粗陋。除该条例之外，各地方均缺乏与城市治理相关的集中性法律法规，即使有相关规定，例如《泰州市城市治理办法》，也为位阶较低的规范性文件；而搜索关于公民参与城市治理系统、直接的法律法规，更是处于缺位状态之中。虽然《南京市城市治理条例》为其他地区城市治理相关立法提供了关于“落实公民参与”和“推进柔性管理”等方面的良好范例，但是自其2013年颁布至今，并没有其他地方仿照南京进行相关立法实践，反而在立法操作上，仅仅将公民参与内容作为纲领性和宣誓性的条件散漫分布在各个规范性文件之中，未予以集中化、系统化的梳理。

在总体上，我国有关公民有序参与的宪法、法律、行政法规、规章以及领导讲话等，对公民参与权虽有所涉及，但对公民有序参与的范围、程序、工具、救济等都没有做出具体、可操作的规定，这就导致我国公民有序参与的相关制度环境亟待优化[8]。

2.调整方式过于粗放，非精细化。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《十三五规划》）提出，要提升城市治理水平，创新城市治理方式，改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理。从城市管理走向城市治理最主要的特色即在于政府与公民间关系的转变，是一个由“管控”到“合作”的过程。关于政府与公民间关系调整内容主要体现在行政法领域，但是现有的相关行政法规范仍然停留在一个相对落后的局面，即“现有的部门行政法是针对原来条块分割的城市管理模式而建立的，其调控方式主要也是以行政机关对行政相对人进行行政管理为前提而设置”[9]，因此，这种调整方式忽略了城市治理主体的多样性，依然采取一种“行政主体管理行政相对人”的模式，而粗略地将所有公民、法人、其他组织视为单一的行政相对人。因此在公民有序参与城市治理领域，我国相关法律法规并没有做出细化的规定，以区别其他的社会参与。这种调整方式显然与“十三五”规划中城市、治理的精细化、全周期、合作性管理不相适应，显得过于粗放。

3.调整内容上，现有规范未能为公民有序参与设置完整的“权利—义务”框架。

公民有序参与城市治理包括两个方面，一是公民依法享有参与城市治理的权能，二是公民必须依法行使该项权能，并承担相应的义务。在现有的法律法规规范中，往往只强调了如何扩大并保有公民的参与权，而忽略了对其设定责任机制，这在规则体系框架内是不完整的。因此，在抽象层面制定公民参与权的有序行使相关规范的过程中，应当以行为权利和行为后果作为完整的框架结构，并结合公共利益与私人利益间可能出现的矛盾、公民参与行为的边界、城市治理与公民参与间的关系进行综合考量。

（二）公民参与城市治理的行为失序

公民参与城市治理的行为失序指一种次序混乱、失去常规的参与状态。最主要表现为两种极端的情况：第一，公民参与意识薄弱，导致参与流于形式；第二，公民被赋予抽象而又笼统的参与权利导致的行为边界淡漠。

在第一种情况中，公民以沉默、被动、从众等消极行为回应城市治理，认为城市治理与其生活并不相关。虽然在我国的城市化进程中，公民的权利意识与参与意识都有了大幅度的提升，在环保、住房、教育等领域展开了积极的参与性尝试，但不得不承认，在整体状态中，公民仍保有一种“大政府，小社会”的格局理念，除个别与生活息息相关的领域外，认为城市治理工作与之无关，民主意愿较低。第二种情况中，公民参与意识过于激进，对于自己是否享有参与权以及享有何种程度上的参与权认定不清晰，导致行为边界淡漠，从而产生失序化的社会矛盾。向来多发的以激进性质作为显著特征的群体性暴力事件就是公民参与失序的显著例证，2012年“什邡群体性事件”、2008年“贵州瓮安打砸抢烧事件”、2008年“云南孟连事件”等，都是由于公民的不当参与所引发的群体性暴力事件，严重危害了社会的和谐稳定。

总体来说，由于公民参与行为失序，在我国的城市治理过程中往往展现出负面、消极的影响。一方面，公民不愿意参与城市治理，就导致城市治理相关文件所规定的“改革治理方式，倡导公民参与”成为一纸空文，“面子工程”、“形象工程”和只顾眼前利益、竭泽而渔的城市建设行为，都是由于缺乏民主机制所导致的，这种消极不参与的态度严重侵害城市整体的治理利益，也是对自己所享有权利的漠视，民主意识的淡薄。另一方面，公民采取群体自发组织的方式和愤怒的过激行为来表达自己对于城市治理过程中的不满、怨愤，虽然体现了民主化意图，但由于其方式违法、偏激，所以仍然是不理智的表现。这样的行为非但无助于城市建设，反而妨碍了城市的正常治理秩序，增加了城市治理负担。

（三）公民参与城市治理的互动失序

互动指公民与公权力机关间的交流与协调，互动失序则是二者沟通不畅行为所衍生的客观状态。在城市治理主体多元化、利益复杂化的情境下，多方互动呈现网状格局，这就要求其中的利益主体在参与过程中适当表达自己的诉求，并在博弈之中平衡个人利益与公共利益。但在当下城市治理现状中，对于互动式利益协调工作，往往不甚理想。以城市治理中房屋拆迁问题为例，在房屋拆迁过程中，牵涉拆迁人、被拆迁人与政府三方利益，而各方利益拥有者均秉持以自己所持利益最大化的原则，导致暴力拆迁、官民冲突等矛盾纠纷频发。

产生这样问题的根源在于，一方面，城市治理模式中政府与公民间的关系未予转换，呈现一种两者对立的、缺乏理解、沟通和相互信任封闭的利益系统；另一方面，当下公民参与城市治理主要体现在重大决策的表决或听证活动中，允许公民进言献策，以求得决策的科学化和民主化，但是对于决策的后续执行，却缺乏公民持续的参与和跟进，这就呈现出一种“头重脚轻”的尴尬局面，即表面上公民拥有参与城市治理的权能，但在实际情形中，公民往往只能参与城市治理的决策部分，而无法跟进决策执行进行参与。外观上看，公民各种形式参与部分政策的制定，塑造出政府与公民良性互动的情景，但是在城市治理的政策执行阶段，政府对于公众参与后续诉求不予重视，依旧按照自己的意图实施管理，使得公众参与与否都成为虚幻和不重要的步骤，公民坚持自己的利益主张，在参与无门的情况下选择采取暴力或其他过激方式表达不满，所以二者的关系本质上仍处于一种对抗和斗争的状态，产生政府与公民的互动失序。

总体考量公民参与城市治理中的规范失序、行为失序和互动失序问题，主要原因有几个方面：第一，有关公民参与城市治理的相关法律法规缺乏集中建构。缺乏完善的立法规范和细化的调整方式，在法治化进程中势必是落后的，并且无法对城市治理中的公民参与作出指导，是后续行为失序与互动失序的根源性症结所在，由此，一种系统化的公民参与城市治理的法律法规建构应当得到重视。第二，公民参与权的边界不清晰。未能从规范层面为公民参与权设定明晰边界的主要表现在于，一方面只设定参与权利而不设定参与义务和后果责任，另一方面，只笼统规定“应当参与”，而未细化规定“如何参与”。第三，公民参与城市治理中利益协调不均。政府急于进行城区规划改革而忽视了公共的利益诉求，而公众仅求取个人利益最大化而忽视了自己在城市治理中的参与性地位。第四，公民参与决策但却无法跟进执行。公民参与城市治理呈现程度较浅、非连贯性的问题，这就要求考虑一种更加周延的公民参与方式，即从决策到执行的全方位公民参与。

三、对策：建立城市治理中公民参与的有序化模式

（一）完善以部门行政法为核心的城市治理法律规范体系

城市治理理论的提出，对于我国法律规范体系的完善提出了新的要求，尤其体现在部门行政法领域。部门行政法又称“行政法分论”，规定了行政领域的方方面面，例如公共安全、财税、住房、城管执法、教育、环境等诸多内容，并且部门行政法确定多元主体的法律资格，采取分配的方式确定城市治理中各个主体所享有的权利与义务，以达到利益多元状态下的共存与和谐状态，因此部门行政法与城市治理的发展和创新息息相关。在公民生活与城市治理中都扮演了重要的角色，其间散漫分布着关于城市治理相关问题的法律规范。由于上述在城市治理过程中规范失序问题的客观存在，我国在城市治理和公民参与两个领域都缺乏单独、系统的立法，现有的法律法规都采取一种对于城市治理的各个领域分别立法的非系统化方式，而更不必谈在公民参与城市治理领域的独立化法律法规。因此必须对以部门行政法为核心的法律规范体系进行进一步完善。

1.对公民参与城市治理领域进行专门立法。

现有城市治理相关内容散见于《教育法》、《食品安全法》、《环境保护法》等部门法之中，其中虽有涉及公民参与内容，但分散化、抽象化问题严重。因此，建议出台《公民参与城市治理法》，以法律而非规章、以专门法而非法律条文的形式，系统化设定公民参与城市治理的权能、步骤、时限等问题，并整体分配城市治理各个主体间的权利义务，以落实城市治理中政策决定、政策执行和政策监督的全过程参与。这就要求在专门立法的过程中，对原有部门法或各类地方立法进行整合，确立统一、清晰的标准。以城市公共安全治理为例，自然灾害、食品安全事故、安全生产事故频发的背景下，中央和各地方已出台与之相关法律法规和各类规范性文件，在专门立法过程中，需要从现有的食品安全行政法、治安行政法等法律规范中抽离公民参与部分进行统一整合，以克服公民参与过程中的冲突和无序问题。

2.细化部门行政法调控方式。

现有的调整方式粗略地将所有公民、法人、其他组织视为单一的行政相对人，不加区分地采取一种“统一管控”的模式。这就要求系统考量当下城市治理所要求的多元化主体与多元化方式，采取更具针对性、细化的调整方式。因此，建议改变现有行政法“行政主体—行政相对人”的传统格局，并细化分为“行政主体—公民”、“行政主体—法人”、“行政主体—其他社会组织”的新型模式，针对不同的调整对象进行分别立法。

3.与其他部门法共同形成有序的法律规范体系。

部门行政法规定的公共安全、社会环境、城区规划等内容固然是城市治理的法律规范体系的核心，但除此之外，刑法和民法等其他部门法也应当配合形成完整的城市治理规范体系。例如，刑法中规定犯罪与刑罚方面的法律规范，民法中关于财产、人身侵权等法律规范，应当与《治安管理处罚法》共同形成紧密的保护公共安全的城市治理网络。

（二）建构公民参与行为的“权利——义务”模式

公民参与城市治理行为失序源于现有参与权边界范围不清晰，过窄或过宽地理解参与权都容易导致行为失序化现象。公民消极不参与和激进的暴力化参与是当下的两种失序化情况，针对此现状提出解决对策：

1.精细化设定公民参与权。

以《南京市城市治理条例》为例，在第十三条规定“公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动”，却没有具体规定应当如何参与，如此泛泛条款容易让公民产生“与己无关”的淡漠态度，消极不参与城市治理。因此，从本体论角度出发，分析参与权的权能结构，进行归纳整合，依类别确定公民参与的步骤、程序、方式，在制度层面为公民设定真正意义上的参与权，有助于改善公民的民主意识，积极参与城市治理活动。

另一方面，政府也应当为改变部分公民的消极态度起到引导作用，登哈特提出，“行政官员负有一种帮助教育公民的责任。对公民权活动的参与具有一种教育功能，这样做可以帮助人们不只考虑他们自己的利益，而是考虑更加广泛的利益，并且有助于人们认识治理过程的复杂性。”[10]首先，对于公民参与的消极失序行为，政府应当引导公民树立民主参与的公共利益目标，对于民主参与中的非程序化、情绪化行为，政府要理性、客观对待，用合理的利益表达机制等有效的方式来加以引导[11]；其次，政府应首先选择公众接受度强的生活领域进行参与式引导，跟进治理流程，再逐步引导扩展到其他城市治理领域。

2.设定公民参与义务和后果责任机制。

现有的法律规范或理论观点中，多谈公民参与权的扩大与保护内容，很少有谈到参与义务问题，这样容易导致非法治、激进、暴力的公民参与行为失序问题。因此，需要树立公民的参与义务意识和公民参与的规范化意识，使实践中无序化的过激方式包含在秩序的框架之内。这里的“义务”包含两层意思：一是公民有义务参与城市治理；二是在参与过程中，有义务遵照相关规定合法、有序地进行参与。例如，在法律规范层面设定公民参与的行为边界，明确规定在参与过程中哪些行为不可为，并且设定与之相关的后果责任机制，若违反义务，则应当承担诸如罚款、拘留等惩罚措施。

（三）转变政府与公民间关系：理念的变迁

有学者提出，改革开放后，在立法上平衡论产生了积极的影响，但在行政执法上占主导地位的仍然是管理论理念[12]。我国在城市治理过程中由于治理主体间利益不协调导致的互动失序问题，根源在于政府与公民的关系理念未予正当转换。1969年，Sherry Arnstain在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》，文章的最大贡献在于发现了一种具有8种层次的公众参与类型模式，按公众参与的程度，分别为：操纵，引导，告知，咨询，劝解，合作，授权，公众控制。我国目前处于第1-4程度，即“象征主义”的参与阶段，说明虽然城市治理理论的核心价值是协商民主，但是这一目标依然停留在价值层面，并未真正落入实践。所以，由管理走向合作是政府与公民间关系转变的重要步骤。阿伦特强调公民“行动”的重要性，认为公共领域中行动者一可以通过沟通、讨论相互了解各自的主张和利益，即使这些主张和利益是不一致的，运用公共理性讨论程序，可以将“私利”转化为公共性目的[13]。因此，转变政府与公民的关系，不仅仅存在于价值层面的理论构想当中，更要在实践中真正达到从管理走向合作的理念变迁，这也是一个从利益相斥走向利益协调的过程，有助于增加政府与公民间的互信。在如何走向合作的具体操作，需要做到由政府先行引导，增加与公民间沟通，并开通透明化渠道，让公民认识到自己的参与权是能够得到正当行使并且行之有效，从而增加其可接受性；另一方面，公民需要建立对公权力机关的信任，转变自身在治理活动中的地位，增加自身的实用性价值。

但是应当注意，这不仅仅是政策性问题的合作理念，更是执行性问题的合作理念。政策性问题的合作即公民通过论证会、表决等形式参与城市治理中重大问题的决策，献言献策，与政府机关共同决定相关法律规范或者其他抽象性的城市治理项目的治理规则，以“协商”与“开放”的理念贯穿政府决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策[14]，合作式决策方式有助于打破传统公民决策中的封闭状态，提高治理能力和水平。另一方面，也应该注意到执行过程中的合作理念，即让公民参与政策执行，与行政机关一起作为实际操作者共同进行更有切实意义上的城市治理活动。这样的参与模式意味着一种更为广泛和系统化的公民与政府间的合作，创建一种“由决策到执行”的全方位参与治理新模式，防止公民前阶段的政策参与被架空，有益于将公民参与的民主意愿和素养提升到一个新的阶段。●