城市交通发展关键是要以人为本从完整街道视角解决交通规划与管理问题

文 中国城市规划设计研究院城市交通研究分院 戴继锋

从交通规划的角度来看，构建“新型城镇化”发展之路，需要扭转“以车为本”的思路，建立“以人为本”的理念，让人的出行更加便捷，有活力。实现这样的初心和目标，在管理上需要从“交通管理”转变为“综合治理”。那么，如何才能从“自上而下的管理”转变为“多方参与的共治”的格局？

交通初心：交通发展的初衷探求与现实挑战

交通的初心是什么？先回顾下历史，改革开放以来，我国的城镇化发展多数是以大量消耗土地资源来支撑的。以苏州市为例，仅仅从1996年到2004年中心城区用地范围就增长了2.5倍，而苏州的情况在全国来说并不是特例，目前上海、深圳等大城市已经面临着新增城市建设用地为零的境况。传统城镇化路径对土地资源的消耗是巨大的，正因如此，传统的城镇化道路无法维继。所以我国现在提出新型城镇化，不能再沿着无节制土地资源消耗的老路走下去了。

日本的横滨市（Yokohama）在快速城镇化的过程中，也出现了过度依赖土地资源消耗的情况。比如日本横滨1951年城镇化和机动化开始快速发展时，仍然是很美丽的一个城市，而到了1994年，横滨的城镇化接近成熟的时候，土地资源也被大量的消耗（图1 为日本横滨建设用地演变历程）。国内外很多城市的发展经验教训说明，传统的依靠土地资源消耗的城镇化道路已经走不通，因此我国要走新型城镇化的发展道路，在新型城镇化发展道路上，城市主导的交通模式将会起到关键的作用。

图1 日本横滨建设用地发展历程

过去20多年过度关注小汽车发展需求

我们对国内290多个地级市梳理，发现57%的城市建设了环路或者利用既有道路构建了环路的结构，而没有规划建设环路的城市主要是因为周边有山、河流或湖泊。如兰州两边是山，城市空间是狭长型的，规划环路就没有了意义，西宁是十字型的空间结构，也没办法规划环路。而大多数地处平原有条件规划环路的城市，基本上都规划建设了环路加放射形的道路网。我们做过一些理论研究，环路加放射的道路形态，小汽车的可达性和服务水平是最高的，对小汽车而言是最方便的。而公交车、自行车大多数情况下就要一圈一圈绕行，很不方便。

在国外也有类似的情况，例如美国波士顿，1895年大概有400个路口、270个街区，经过一百多年的发展，2/3的路口和2/3的街区消失了（如图2所示）。就是因为完全适应了机动车的发展，使得人性化的尺度和人性化街区机理全面丧失。

图2 波士顿市街区尺度的变迁

尽管在过去的几十年时间内，我国城市交通也更关注小汽车的需求，但事实上还没有达到波士顿等城市的程度，因此在当前的时间点上我国还有很多修正发展方向的机会。我们选取了北京老城区一块约9平方公里范围的区域为例（图3），这块区域包括很多街巷小路以及里弄等等，这些路既不在交通管理的视野之内，也不在市政设计的范围之内。但是通过整理发现这块区域路网（含街巷、小路在内）的密度高达21公里/平方公里，而中央城市工作会议提出的要求是8公里/平方公里。我国多数城市的老城区内还有大量这样的街巷里弄没有得到足够重视。如果把它们利用好了，有的可能只要铺一下地面，有的或许只需要安装一盏路灯，或稍微把电线杆挪一个位置，就能给步行、自行车提供一个很好的通道。如果回到这样的机理上去组织交通，很多问题就能化解。

图3 北京老城区内一块约9平方公里范围的通道情况（来源：北京工业大学 熊文；北京市城市规划设计研究院 李伟）

交通设施普遍存在细节设计缺失问题严重影响人性化交通发展

如图4所示，在同一个位置，站在正常过马路的位置上看不到信号灯。其实只要把信号灯从斑马线的一端挪到另外一端，歪着身子扭着头才能看到信号灯的局面就会化解。

图4 站在正常过马路的位置上看不到信号灯

还有一些标志的问题，如图5所示的道路到底能不能停车？外国人看到图6中这个标志上的英文内容到底该不该在通道内停留？

图5 存在问题的交通标志

图6 外国人不知道此通道是该走还是该停留

如图7所示，行人过街后要去滨江公园必须要跨越一个1米左右的高台，究其原因，道路边线到对面的江边是由公园绿化人员设计，而道路边线以内是由道路工程人员设计，这两个群体没有交集，导致了行人通过斑马线后不能顺利进入滨江公园。

图7行人通过斑马线后不能顺利进入公园

如图8所示，在规划设计阶段，没有把雨水口和公交车站分开设置，一旦下雨公交站就是积雨最严重的地方。

图8 一旦下雨积水，乘客在公交站无法上车

如图9所示，为了增加一个车位，把一棵几十年的树砍了，到底值不值得？是要考虑的。

上述这些问题让我们不得不反思，在当前阶段，城市交通发展的初心是什么？城市交通应该回归到本源问题上来探讨如何发展的问题。长期以来，我国更多的关注小汽车的需求，而对行人的需求关注不够。现在要在时空资源的分配上扭转传统的以机动车为主的思路，建立向步行和自行车交通倾斜的理念，因为只有人的出行、货物运输更便捷、更顺畅、更有活力，才是交通发展的初心。面对现阶段交通领域发展不平衡、不充分的情况，必须要不忘初心，要回到人本身的需求，实现“以车为本”向“以人为本”的转变。

路径思考：从“交通管理”到“综合治理”

长期以来，我国城市交通规建管的机制是规划、建设做好以后，移交给交通管理，然后由交通管理部门面向社会公众。这是基于设施建设流程建立的机制，在相当时期内满足了设施建设的要求。但是在新型城镇化发展的背景下，城市交通发展更多地强调为人的出行服务，以人的需求为核心来理顺城市交通协调机制，因此需要对现有工作机制进行完善和优化，而不是所有交通问题都集中在交通管理部门面向公众。要改变这种局面，就必须改变从上到下的交通管理模式，要把规划、建设、管理一体化，形成一个平台，共同面向社会公众。交通拥堵不是某一个人、某一个部门或者某一个集体能够单独解决的，必须要政府、企业和公众达成共识、进行共治。现在的机制完善方向应该从交通管理走向综合治理，而综合治理不仅仅是技术问题，更多的是要从机制上形成一个多方参与共治的系统。

“完整街道理念”是从交通管理走向综合治理的典型代表

以三亚解放路完整街道改造为例（图10），对这条街道改造的时候，规划的是U字形街道空间，不是只改造道路，而是将建筑立面也一块考虑起来，决策方面涉及到交通、市政、建筑、文化、管理、运营等多个部门，技术方面也包括4大类18个种类，几十个小类的要素。因为涉及如此大量的协调部门和技术要素，需要构建一种机制，在道路改造没实施之前，规划、建设、管理、运营等多个机构一起讨论，并形成了最终方案。把很多细节问题，交通管理的要求、诉求，纳入到前期的规划设计阶段，最后建设或改造的街道、道路才能够尽可能的满足多方需求。实际上是相当于把实施完成后道路交通可能会遇到的问题前置，在图纸阶段予以解决和完善，把大量的矛盾和协调工作“从地面转移到纸面”。

图10 三亚市解放路示范段综合整治

缘石半径和绿化种植是完整街道中与交通管理最紧密的两个关键话题

一是路缘石半径的问题。目前我国标准规范中规定的路缘石半径过大，从人性化交通的视角考虑，国内很多学者已经开始呼吁降低路缘石半径，尤其是在中心城区范围内显得越来越有必要。为了更好的确定路缘石半径大小，我们开展了专门的试验，选用转弯半径最大的公交车辆，在实验场地四个角的转弯半径分别设置为不同的数值（如图11所示），挑选专业司机开车通过，记录车辆转弯速度，并用无人机拍摄车辆轨迹，最后发现了两个很重要的结论：

第一，尽管车辆进入弯道的最大、最小车速相差很大，但进入弯道的平均速度基本一致，大概为20km/h左右；转弯平均速度在15km/h。这与原来相关规范规定的35km/h的转弯速度有偏差（表1为原有规定）；

第二，根据实验车辆的转弯轨迹记录来看，当转弯半径为5m时，车头会侵入临近车道，为8m时，车头少部分侵入临近车道，而在10m、15m、20m情况下，车辆转弯对其他车道均无影响，而这与现有国标规定相比有大幅度降低。

因此结合上述两个试验结论，建议至少在人流高度集中的片区，改变原有规范中规定的缘石半径设置规定，按照20公里/小时的速度要求转弯，同时进一步降低缘石半径数值（见表2）。

图11 实验车辆沿场地绕圈行驶，场地每个角设置不同的半径

表1 路缘石转弯半径现有规定

表2 根据实验数据得出的路缘石半径建议值

二是交叉口行道树种植的问题。如图14所示，这条路为了增加一条不常用的右转车道，把交叉口的行道树都砍掉了，在北方炎热的夏天，人都躲在远处的林荫处，而不是在斑马线前等红灯，当绿灯亮起，自行车交通流以非常快的速度通过交叉口，会带来一定的交通事故隐患。根据北京市城市规划设计研究院李伟提供的数据，骑车人最渴望政府解决的问题中，“林荫道”列第二位。

图12 过斑马线的人躲在远处的林荫处，而不是在斑马线前等候（来源：北京市城市规划设计研究院 李伟）

把林荫延续到交叉口，营造良好的步行、自行车的条件，是交通初心以人为本的体现。而很多地方之所以把路口林荫取消，是因为遮挡视线的原因，尤其很多人误解了《GB 50647-2011城市道路交叉口规划规范》中关于“视距三角形”的规定。规范原文是：“视距三角形范围内不得布设高出路面标高1米且影响驾驶人视线的物体”，这个规定的准确理解是：对于高出地面1米，但是不影响驾驶人视线的物体，是可以布置在视距三角形范围内的（见图13）。因此《CJJ75-97城市道路交叉口规划规范》4.2.4条给出了更加具体的规定，即：在道路交叉口视距三角形范围内，行道树绿带应采用通透式配置。交叉口处行道树种植的通透式配置要求，已经考虑了安全视距要求。只要树冠高出路面以上，树木间距拉开，完全可以满足停车视距的要求。因此在道路交叉口范围内宜种植行道树，且行道树应采用通透式配置，选择分叉点较高的乔木，间距大于4m，不得影响驾驶人视线。

图13 平面交叉口视距三角形

图14 行道树绿带应采用通透式配置

链接：坚持以人为本的交通发展理念

把城市交通规划好、建设好、管理好，有利于转变城市发展方式，有利于塑造城市特色风貌，有利于着力提升城市环境质量，有利于创新城市管理服务，对促进以人为本的新型城镇化发展，建设美丽中国具有重要现实意义和深远历史意义。

针对城市规划建设管理中存在的突出问题，要加强以下几方面工作：一是，重视规划的前瞻性，明确远景年交通基础设施服务人口保障系数。要扭转以往交通规划对人口规模过于保守的状况，要提前研判，充分考虑安全性、弹性和一定保障系数来配置交通基础设施，避免以往轨道交通新线开通就出现能力不足的问题；二是，重视规划的严肃性，建立“多规融合”机制。在总规阶段，加强交通与城市人口、经济社会、空间结构、土地利用、环境保护等规划在各领域、各环节相互衔接、协调发展，改变交通发展被动适应城市发展模式；在控制性详细规划阶段，建立交通与土地使用规划协调评价机制，将交通承载力作为城市发展的约束条件之一，在时间和空间上合理配置土地使用与交通设施建设时序；三是，重视规划的强制性，完善规划调整论证机制。在建设和管理环节，必须严格执行经依法批准的城市规划，加强监管，改革创新政策保障机制，切实保障规划目标的有序实施，要避免以往建设项目因投资、用地、工期等原因调整规划情况发生；四是，重视规划的公开性，建立规划协商机制。构建规划管理决策信息平台，完善社会公众参与规划协商机制，利用多种途径实现政府管理服务与广大市民需求的沟通渠道畅通、便捷、有序、和谐，加强规划实施的社会监督；五是，重视规划的实施性，建立规划追责机制。针对规划制定和规划实施两个方面，建立市、区两级政府责权利关系，理顺交通、发改、规划、国土、住建等部门之间职责关系，重点要解决规划实施主体不明确、时序不统一等问题。