生成机制视角下PPP项目风险的应对策略

孙艳春

内容摘要：本文从生成机制的视角系统分析了PPP项目的风险分类、特征及其应对策略。研究发现，根据矛盾产生的源泉，可以从生成机制的视角将PPP项目的风险分为政策、市场、社会和不可抗等外部风险以及技术、融资、管理和价格等内部风险。其中，官员任期、行政审批、政府定价和缺乏民主参与等制度环境的不完善是外部风险源的产生机制，而合同约定和执行的不完备则是内部风险源的产生机制。为了降低内外部风险，应该通过完善法律法规、实施准入价格管制、引入听证会和商业保险的方式来完善体制，通过完善合同的方式来应对内部风险。

关键词：PPP项目 内部风险 外部风险 生成机制

生成机制视角下PPP项目的风险

外部风险。外部风险主要是指源自PPP项目之外的风险，其又可以进一步细分为：政策风险，由于在PPP项目实施过程中，政府的作用至关重要，如果期间政府发生了不可预期的重要变化，比如政府对于PPP项目的政治态度发生逆转，其关键作用的政治官员被替代或者官员腐败导致的租金成本提高等都会导致PPP项目不能顺利实施，此外由于PPP项目的投入运营需要经过一系列部门的审批，如果在这些审批过程中，出现了某些问题或者延误，比如不能按期获得土地，未能通过环保审批等，就会导致项目实施受阻甚至由此搁浅；市场风险，市场的供需关系千变万化，由此也给PPP项目带来了较大的风险，一方面，需求可能会发生逆转，导致基础设施无法获得预期收益，从而陷入亏损，另一方面，基础设施所需的投入价格可能会发生持续上涨，导致成本剧增，从而陷入亏损，此外，不可预测的经济危机也会使经济秩序陷入混乱，从而影响PPP项目的顺利实施；社会风险，虽然PPP项目的制定和实施主要涉及到政府和私人资本双方，但是在项目建设过程以及完成投入使用后就会产生一定的社会影响，如果这种影响是积极的，那就会得到社会民众的支持，但是如果这种影响是负面的，那就会引起民众的反对，并最终导致项目成本的提高甚至是项目的搁浅；不可抗风险，即使PPP项目在建设过程中未遭遇政策、市场和社会风险，企业有可能会因不可抗拒的台风、地震、火灾等自然力或者战争和暴乱等陷入毁灭性危机，可以将其归结为不可抗风险。

内部风险。内部风险主要来源于项目本身的风险，根据PPP项目的实施階段，将内部风险进一步细分为：技术风险，由于PPP项目大多是资本和技术密集型的，因此如果在项目的设计和建设过程中出现了不可预期的技术和资金风险，就会造成项目的延迟甚至是失败；融资风险，基础设施建设需要大量的资金投入，这些资金一方面来自政府的补贴，另一方面则来自银行等贷款，如果政府不能如期如量的兑现自己的补贴承诺，或者银行等金融机构对利率进行调节，到时基础设施的建设就会陷入资金流困境，从而影响项目的顺利推进；运营（管理）风险，项目建成投入运营后，可能会由于管理等方面的一系列问题从而导致运营成本提高，无法获得预期收益，进而导致PPP项目失败；价格风险，由于基础设施的收费通常会事前约定，如果约定的价格无法覆盖项目运营后的风险和成本，就会造成亏损或者收不抵支，从而影响项目的持续运营。从上述分类中可以发现，在很多情况下，PPP项目的内部风险都可以由外部风险诱发，比如外部的政府风险会诱发内部的融资风险，外部的市场风险会诱发内部的运营（管理风险）和价格风险等。

综上，无论是外部风险还是内部风险，PPP项目风险都具有如下主要特征：长期性，由于基础设施建设的周期较长，投入资金较多，资金的回收周期也较长，因此PPP项目的风险具有显著的长期性特征；复杂性，一方面，由于基础设施建设对于资本和技术的要求较高，因此在风险识别方面较为复杂，政府和私人资本在风险承担、税费标准等方面也存在着较为复杂的博弈，进一步加剧了风险的复杂性。另一方面，PPP项目的投资主体多元化，各方的利益诉求存在较大差别，导致行动上的非一致性，从而加剧了项目风险；异质性，这种异质性主要体现在风险的性质和程度方面，对于政府主体而言不利于社会公共利益的风险却可能有利于私人资本获得更多的收益，而在银行等机构看来风险较小的项目却并不被追求收益最大化的私人资本所认同。此外，不同主体对于不同风险的抵抗力也存在较大差别，政府对于风险的承受能力最强，银行等金融机构次之，私人资本最差。

PPP项目风险的生成机制分析

（一）外部风险的环境生成机制

1.官员任期和行政审批引发的政策风险。政策风险主要涉及到政府（官员）在PPP项目实施过程中所发挥的主导作用，如果在项目实施期间政府发生了不可预期的重要变化，比如政府对于PPP项目的政治态度发生逆转，其关键作用的政治官员被替代或者官员腐败导致的租金成本提高等都会导致PPP项目不能顺利实施，此外由于PPP项目的投入运营需要经过一系列部门的审，如果在这些审批过程中出现了某些问题或者延误，比如不能按期获得土地、未能通过环保审批等，就会导致项目实施受阻甚至由此搁浅。这种风险与目前我国的行政体制有关。一方面，作为政府的政绩工程，官员在任期间会通过各种各样的优惠政策和财政补贴来吸引PPP项目的落地，但是正如上文中所指出的，PPP项目具有投资周期长、投资资金大的特点，这与政府官员有限的任期形成了尖锐的对立，一旦政府官员换届，新一任的政府是否会继续兑现前任政府的承诺则是不确定的，这大大加剧了政策的不确定性；另一方面，在审批体制下，每一个审批部门都拥有较大的自由裁量权，并希望通过这种权力获得自身效用的最大化，因此审批拖延症就成为常态，这也大大加剧了PPP项目的审批风险。相反，在法治社会当中，PPP项目的制定和实施都有严格的法律依据，一方面，其所获得的补贴和政策优惠都是根据法律获得的，与政府没有太大关系，不会因为政府的换届而出现政策风险，另一方面，审批具有严格的法律依据并尽可能地简化手续，这样就可以大大降低其审批风险，因此，在集权体制下，PPP项目的政策风险要远远大于法治社会。

2.行政审批和政府定价引发的市场风险。市场风险主要涉及到供需变化对于PPP项目实施的影响，在市场经济条件下，价格是对信息变化的反映，任何新信息的产生都会带来价格和供需的变化，但是基础设施的建设由于投资周期长，因此会根据预期的市场变化来安排项目，这在瞬息万变的市场环境中显然并不利于降低可能存在的风险。一方面，当前市场的需求是亟待满足的，因此在存在较大盈利空间的预期下，更多的市场主体会进入该空白市场并满足收益率较高的需求，而随着基础设施建设项目的完成，市场需求已经不足以吸收其产能，从而造成了项目的亏损甚至是破产；另一方面，由于基础设施所需要的投资量巨大，因此会在短期内对投入品形成较大的需求效应，从而带来投入品价格的上升和投入成本的提高，从而加剧PPP项目的市场风险。相反，在行政审批和行政定价的体制下，市场主体无法自由进入该领域，从而使得需求缺口持续存在直到基础设施建成投入使用，而在行政定价的体制下，投入品的价格是相对固定的，因此其市场风险就要远远小于市场经济条件下的风险。

3.缺乏民众监督引发的社会风险。社会风险体现了社会大众对于PPP项目实施的影响程度，显然，在集权体制下，民众对于基础设施建设的影响较小，即使项目的实施带来了一定的负外部性，比如造成了空气和河流的污染，该项目也很难会因为社会民众的反对而停止，相反，在分权体制尤其是民主体制下，PPP项目从开始制定到投入使用都在民眾的监督下进行，一旦项目的实施影响了民众的利益，其就有很大的可能性被叫停。由此可见，相对于分权的民主体制，集权体制下PPP项目的社会风险要更小。需要注意的是，虽然民主体制下基础设施的建设更多地考虑了社会和民众的利益，但是也正是因为这一点，导致其基础设施的建设在很大程度上落后于集权国家。

4.缺乏民主参与引发的不可抗风险。需要注意的是，这里的自然风险更多指的是不可抗力风险，不仅包括地震、台风等自然灾害，还包括战争和暴乱等社会不可抗力，显然，前者与体制没有必然关系，但是战争和暴乱等社会不可抗力则与体制密切相关。一般而言，在民主体制下，民众有合法的正常渠道来发泄自己对于政府和社会的不满，从而有疏导战争和暴乱可能发生的渠道，相反在集权体制下，民众并没有发出自己声音的权力，这使得民众对于政府和社会的不满持续累积而得不到发泄，最终导致战争和暴乱，从而形成了一股社会的不可抗力，使得PPP项目的自然风险得以实现。此外，如果民主社会有利于促进研发能力的提高，则可以肯定社会对于地震、台风等自然灾害的预测能力会显著提高，这显然也有利于PPP项目自然风险的控制。

（二）内部风险的合同生成机制

相对于外部风险的环境生成机制，PPP项目的内部风险其产生则在很大程度上与合同的完全性有关。实际上，PPP项目的内部风险较好体现了其风险的具体特征。正如上文中所描述的，PPP项目涉及到三个不同的主体，一是政府，二是私人资本，三是银行等金融机构，不同主体的利益诉求存在较大差别，这造成了其风险的复杂性和异质性，不论是在何种体制下，这些风险产生的主要机制就是合同的不完善，如果能在事前对这些问题在合同中予以详细规定，则能够在很大程度上降低PPP项目的风险。

遗憾的是，现实生活是不确定的，因此合同很难是完备的，这也就意味着PPP项目的内部风险也是难以从根源上加以克服。具体来说，这些合同的不完备性主要体现在：第一，合同约定的不完备。由于现实的情况十分复杂而多变，合同当事人很难在一份简单的合同中包含所有的情况，再加上合同签订者之间的关系也是十分复杂的，因此也很难对合同当事人的权利和义务进行明确规定，这些都造成了合同本身不完备性，这些不完备性就是PPP项目内部风险的重要来源。第二，合同执行的不完备。市场瞬息万变，利率、汇率和价格随着信息的变化而变化，这些信号的改变就使得合同的当事人的收益成本发生显著改变，以前赚钱的事情现在赔钱了，因此为了及时止损，合同当事人很可能不再履行合同，造成PPP项目的内部风险。

PPP项目风险的应对策略

（一）完善制度环境以降低PPP项目的外部风险

1.完善PPP相关的法律法规，简化审批程序，降低其政策风险。官员换届和行政审批是PPP项目政策风险产生的重要原因，因此为了保证PPP项目落地后其相关的补贴和政策优惠得以兑现，就必须通过法律法规的形式加以保证，实际上我国地方政府和各部门并不缺少与PPP相关的规定，但是这些规定要么没有得到有效执行，要么就是相互冲突，因此应该成立专门的PPP项目管理机构，一方面，保证政令统一，前后一致，不能因为政府的换届而改变政策，另一方面，协调不同部委不同地方的相关法律法规，并逐步出台适应于全国范围的统一的PPP项目法律条文，以法律的形式降低其政策风险。此外，最大程度地简化审批手续，以注册制代替审批制，加快PPP项目的实施流程，降低其审批风险。

2.对PPP项目进行合理的价格管制和准入管制，降低其市场风险。由于基础设施具有投资周期长，回收速度慢的特征，因此从投入到建成，市场需求可能会发生较大变化，其中最有可能出现的是收益率较高的部分市场已经饱和，导致基础设施刚投入运营就陷入亏损的尴尬境地，面对这种情况，应该降低市场在其中所发挥的作用，将市场筛选的作用主要集中于招投标环节，而一旦招投标结束后，就通过政府管制的方式来降低PPP项目建设运营过程中的市场风险。具体来说，一方面，在最大限度简化基础设施建设审批手续和环节的同时，对其他市场主体的准入实行必要限制，另一方面，对于基础设施建设过程中的投入价格实行必要管制，必要时可以通过合同的方式约定投入价格，这样可以将PPP项目的市场风险降到最低程度。

3.引入听证会的形式来吸取社会民众的意见，做好前期准备工作，最大限度地降低社会风险，并尽可能避免由此导致的社会不可抗力。PPP项目在建设和运营过程中，可能会引发一系列的环境问题，从而导致社会大众的不满，并进而造成其社会风险，为了尽可能降低这一风险，应该在项目论证过程中引入听证会制度，充分听取相关民众的意见，并对民众的意见进行适当引导，这样既可以提高基础设施建设的效率，也可以避免后期可能出现的社会风险。需要注意的是，在项目实施前期要对项目的可行性进行充分论证，尤其是考虑该项目可能会造成的环境影响，在项目实施过程中，一旦出现了预期之外的社会负面效应，则应该采取各种措施予以最大程度地治理和恢复，在此过程中，政府可以给予相关主体以必要的补贴。

4.引入商业保险的方式来为可能发生的自然风险进行保障，并在项目论证过程中选择最佳的项目建设地点。应该在PPP项目的实施过中引入商业保险的形式来降低不可抗力发生时给企业带来的损失，需要注意的是，很多与此相关的商业保险并没有出现，在这种情况下，可以通过国有保险企业率先推出险种，政府采取适当补贴的方式来推进。此外，在基础设施建设的论证过程中，应该充分考虑所选地点发生各类自然灾害的可能性，尽可能选择一个灾害发生可能性较小的地方进行基础设施建设，从而最大限度地降低PPP项目的自然风险。

（二）完善合同以降低PPP项目的内部风险

由于合同的制定和实施是一门专门学问，没必要在此展开论述，但需要注意的是，在合同完善的过程中主要涉及到两类内部风险，一是可以识别的内部风险，二是不可识别的内部风险。对于前者只需要在合同中明确风险分担的主体和形式就可以，后者则需要风险规避，即通过一定的措施来规避可能发生的风险，如果风险是不能规避的，则需要通过风险转移的方式将风险转移给保险公司，如果风险是不可转移的，则应该采取风险减免的方式来加以预防。当然，对于那些可能产生收益的风险，也可以采取风险自留的方式来加以应对。

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