面向公共服务的地方政府开放数据进展、问题与对策研究*

周文泓

（四川大学公共管理学院 成都 610064）

1 引言

发展公共服务新业态发展、创新供给方式以及丰富服务模式，需加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系，这在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中得到倡导。相应地，国家至各地方电子政务或大数据发展规划都将公共服务大数据平台建设纳入核心任务。2016至2017年间国务院相继发布《关于促进大数据发展的行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《“十三五”国家信息化规划》《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》等战略性政策，提出公共服务的优化是开放政府数据的重要驱动力和落脚点。

上海、北京、浙江、贵州、广东等领衔的地方政府成为我国开放数据的主力军，公共服务的创新与升级是其关键导向，围绕公共服务的开放数据资源建设正在行进之中，政府也为公共服务开发了多类基于政务数据的应用。然而，目前政府开放数据在我国还处于探索阶段，如何更好地满足公共服务的需求还面临多方面挑战，尚需更多投入。

研究层面，应用政府信息资源推进公共服务已有一定的研究，主要是从信息公开与档案开放这两方面着手。信息公开方面，学者认为提高公共服务水平和质量需在信息公开中实现，需面向服务完善信息公开制度[1]，如基于公共服务政务优化信息资源分类[2]。档案开放方面，最为显著的就是在信息惠民的背景下加强民生档案利用服务[3]。随着开放数据得到倡导[4]，如何开放政府数据促进服务型政府的建设也成为重要议题[5]，目前的研究主要关注通用的顶层设计、组织架构、政策法规、数据门户、评估机制等问题[6-7]，用以明确具体内容与实施路径[8-9]。然而，研究没有充分解决如何通过开放数据实现公共服务能力提升的问题，很大程度在于研究尚未全面厘清政府开放数据的现状以及对公共服务的支持进展。

由此，文章将立足于地方政府，以文本分析与案例研究的方法调查已有的政策与开放数据门户，参考开放数据学院与万维网基金“开放数据晴雨表”的评估指标从开放数据的准备、执行和成效展开调查面向公共服务的政府开放数据进展，分析已有成效与不足并提出相应对策[10]。收集设计如下：准备方面的指标只选取“政府准备度”，主要以现有可查政策作为评估对象，考察政策对公共服务的关注度与内容与公共服务的相关度；执行方面则主要考察数据网站的上线情况与开放数据的程度，基于公共服务考察开放数据的数量与质量，包括开放数据的总量、内容多样性、开放格式、可用性；成效方面主要从公共服务导向下数据下载和使用情况来判定。依据上述数据收集设计，对除港澳台外的地方政府进行调查，其中34个省、自治区、直辖市及各省会为主要调查对象，具体结果如下。

2 准备：面向公共服务的地方政府开放数据政策分析

2.1 地方政府开放数据政策

经由搜索引擎检索，截至2017年10月大致有39个地方政府制定了56项针对开放数据的政策（如表1）：

表1 各地政府开放数据政策

36广州 广州市政府信息共享管理规定实施细则 2016-06-27 37 广州市政府信息共享管理规定 2012-06-29 38深圳 深圳市政务信息资源共享管理办法 2015-10-22 39海南 海南省政务信息资源共享管理办法 2014-12-19 40三亚 三亚市政务信息资源共享管理办法 2016-01-22 41辽宁 辽宁省政务信息资源共享管理暂行办法 2016-12-19 42 辽宁省政务信息系统整合共享实施方案 2017-08-16 43沈阳 沈阳市政务信息资源交换共享管理办法 2016-06-08 44四川 四川省政务信息资源共享管理实施细则（暂行）2017-08-25 45 四川省政务信息系统整合共享工作方案 2017 46成都 成都市政务信息资源共享管理暂行办法 2016-05-26 47陕西 陕西省政务信息资源共享管理办法 2017-08-28 48 陕西省政务信息系统整合共享实施方案 2017-09-13 49延安 延安市政务数据资源共享管理暂行办法 2017-08-25 50广西 广西政务信息资源共享管理暂行办法 2016-10-21 51南宁 南宁市政务信息资源目录管理暂行办法 2017-04-18 52 南宁市政府信息资源管理办法 2009-12-08 53山东 山东省政府信息资源共享管理办法 2015-01-27 54山西 山西省加快推进落实《政务信息系统整合共享实施方案》2017年工作计划 2017-09-11 55长沙 长沙市政务信息资源共享管理暂行办法 2016-04-26 56兰州 兰州市政府数据资源共享管理办法 2016-11-24 57郑州 郑州市政府信息资源共享管理办法 2015-03-28

2.2 面向公共服务的政策要点

在这些政策中，公共服务都不同程度地体现在主体内容中，主要如下：①目标与背景：提升公共服务能力是政府开放数据的驱动力。②核心对象：明确政府在履行公共服务职责中形成的记录是要开放数据的组成部分。③主体：确认提供公共服务政府机构与企业应当是开放数据的主体之一，开放数据用以提升和创新他们的职能与业务。④任务：通过开放数据，企业和社会组织对数据合作开发和综合利用，开发各类便民应用，建设数据资源集成的大数据、大系统和大平台，实现公共服务的多方数据整合共享、制度对接和协同配合，从而实现公共服务的创新升级。⑤具体内容：规划提供公共服务的部门如何开放政府数据，例如应当开放健康医疗、交通旅游、教育服务、人力资源、社会保障资源等方面的数据有哪些，何时开放。⑥政府开放数据同样也是一项公共服务，应当有相应的原则、流程与标准。

2.3 面向公共服务的政策内容评析

总的来看，多数地方的开放数据政策都关注到公共服务与开放数据的相关性，并在开放数据的原则、任务设计、工作内容的规划等方面纳入对公共服务的考量。需要说明的是，各地开放政府数据政策与公共服务的相关度不尽一致：一方面，从政策覆盖的地区数量来看，其中为17个省级行政区、11个省会城市、6个地级市，相比我国整体数量，比例还有待提高。另一方面，以上六方面的内容并不是在每个地方的政策中都有体现。39个省市的政策中有5个地方未在其政策中都有明确说明有关公共服务的内容，34个地方的公共服务能力提升作为政府开放数据背景得到普遍说明； 15个地方明确了公共服务机构要作为主体开放其数据需要开放； 10个地方确认了通过开放数据建设公共服务大数据平台的任务；上海与广州为各部门的开放数据做了规划；福建、福州明确提出开放数据也是公共服务。

因而，从当前政策来看，各地的开放数据与公共服务总体上还未实现全面关联，开放数据的原则、方法、目标、内容以及具体行动规划未同公共服务的目标、职能以及业务充分融合，且开放数据政策本身还较为简略，不能充分指导如何开放数据。这将造成两方面的问题：一是存在开放数据未能满足公共服务能力提升的需求，这包括数据资源的采集、建设、共享等可能在管理和技术层面与公共服务的要求不尽一致，导致不能充分用于公共服务的业务之中。二是提供公共服务的部门尽管有意识地开放数据和应用开放数据，但由于当前开放数据政策没有充分解答如何开放的问题，这将导致开放数据的实施者即掌握各类数据的部门不能充分明确开放哪些数据以及何时开放，更不能有效解决各部门在开放数据过程中进度不一致、不愿意共享数据以及数据资源冲突等问题。

3 实施：面向公共服务的开放数据门户建设

3.1 地方政府开放数据门户

依据搜索引擎检索，我国已上线约20个地方政府开放数据门户，多数为专有的开放数据统一门户，如上海、北京；亦有部分是嵌在政务服务网之中，如梅州、肇庆。具体情况如表2：

表2 地方政府开放数据门户概览

哈尔滨 哈尔滨市政府开放数据平台 http：//data.harbin.gov.cn佛山 佛山市开放数据平台 http：//www.fsdata.gov.cn/无锡 无锡市政府数据服务网 http：//opendata.wuxi.gov.cn/肇庆 肇庆市人民政府“用数据”模块 http：//www.zhaoqing.gov.cn/sjkf/梅州 梅州市人民政府开放数据平台 https：//www.meizhou.gov.cn/opendata湛江 湛江市政府数据服务网 http：//data.zhanjiang.gov.cn/东莞 数据东莞网 http：//dataopen.dg.gov.cn/佛山南海区 数说南海网 http：//data.nanhai.gov.cn/

3.2 面向公共服务的开放数据进展

为优化公共服务，各地依托开放数据门户发布与共享各种类型的数据资源，数据集、数据接口以及数据应用是政府开放数据的主要形式。

为从不同方面推进公共服务，各部门提供了不同主题的数据资源，民生服务、经济建设、道路交通、环境资源、医疗卫生、环境能源、教育科技是较为通用的类别。各地开放数据的类别不尽相同，在主体数量与内容上各有特色。在内容上，不同地方也各有特色，例如，北京、广州、哈尔滨较为关注农业农村，青岛的审计监督和法律服务得到凸显，广东的信用服务较为显著。

数据集和数据接口主要是提供原始的数据或获取端口，各地提供的数量不一。上海42个部门开放920个数据集、8 259个数据接口；北京38个部门开放数据资源754项与定向开放数据集484项，包括数据集和数据接口两种形式；浙江39个部门开放282项数据集、135个数据接口；广东14个部门开放197项数据集、20个数据接口；贵州62个部门开放442个数据集、138个数据接口；广州58个部门开放406个数据集；深圳37个部门开放772个数据集、718数据接口；青岛60个部门与区县开放998个数据集、615个接口；济南20个部门开放328个数据集、23个数据接口；武汉89个部门开放1 846个数据集；长沙开放57个数据集；哈尔滨53个部门开放628个数据集、8个数据接口；贵阳51个部门开放数据集1 065个、117个数据接口；佛山41个部门开放392个数据集、557个数据接口；肇庆开放110个数据资源；梅州开放31个数据资源；湛江14个提供机构开放18个数据资源；东莞67个部门开放748类资源；佛山南海区44个部门开放261个数据资源。

数据应用是政府基于已有数据开发的具有公共服务功能的应用，上海提供了最多的数据应用，达84款，武汉也有54款，其他地区则是5到30个不等。各类应用的功能涵盖资源环境、道路交通、民生服务等，其中道路交通类的应用最多。例如，广东提供的11款应用中，超过一半的是道路交通类的应用。

格式方面，各地提供的数据格式较为多元，既有CSV、XML的开放格式，也有XLS、XLSX、DOCX这类非开放格式。同时，各个地方的开放数据在格式的开放度方面不尽相同，例如，北京与长沙的开放数据均为100%的CSV格式，济南的数据集都提供了XLS、XML、JSON、CSV四种格式的下载，浙江省与武汉则是主要提供DOC、XLS、PDF等格式的下载，上海提供的主要为XLS与CSV且部分仅提供XLS或PDF格式。

用户对数据的下载与使用权利主要在网站的服务政策、免责声明或网站协议等平台政策中体现，当前主要分为三类：第一，合法合规的前提下用户无条件免费下载与利用已开放数据，如贵阳。第二，有条件免费下载与利用已开放数据，主要为三类：①较普遍的是在政策中声明现阶段免费，保留收费的权利，包括北京、广东、贵州等。②认证用户有免费下载与利用的权利，代表地方为上海与佛山南海区。③需发布机构授权，该规定由浙江省所制定，即“只有在获得浙江政务服务网或其他相关权利人的授权之后才能使用上述内容”。除此外，长沙、深圳、梅州、肇庆均未说明数据可否免费下载与使用。

3.3 面向公共服务的开放数据门户建设评析

各地开放数据门户共享的资源呈现了开放数据与公共服务的密切联系，资源的持续丰富和应用将有助于创新与提升我国各地的公共服务。然而，无论是门户建设还是数据资源质量，都还有待优化：

第一，数据门户建设滞后。从政策来看，我国多数省、自治区、直辖市、部分省会以及城市已经着手政府开放数据，然而当前仅有20个开放数据门户，从政策的地区分布与开放数据门户所属地区的对照来看，有两大问题：一是多数地区尽管有开放数据相关政策，但还未上线开放数据门户。二是目前上线的20个数据门户的地区亦不到半数有专门的开放数据政策提供全面指导与支持。开放数据门户的滞后影响开放数据的进程，而政策的缺失则不利于数据门户建设以及影响数据资源的质量。例如，数据资源目录的制定规范的缺失会影响数据资源的分类、元数据等。

第二，数据门户现有功能有待拓展。当前各地的开放数据门户的主要功能是发布与共享各类数据资源、接口以及应用供用户浏览与下载，功能较为单一，表现为：①缺乏政策法规的公布与查询模块，这一定程度上限制了用户对开放数据及其政府行动的认识。②缺乏开放数据指南与工具模块，除了北京市政务数据资源网提供了部分与数据处理相关的工具介绍，其他地方均未提供相关指南、规范或自动化工具说明，这使得政府部门与用户未能从公开通道获取开放数据的相关知识和工具，不利于开放数据技能的构建。③缺失用户共享数据应用的通道，除了北京等少数地方主要是单向共享政府基于数据开发的各类应用，不利于开放数据的充分利用。此外，网站的有效性也是部分网站的缺漏之处，例如无锡市的开放数据平台在统计期间无法使用。

第三，有待面向公共服务充实与优化数据资源。①当前我国开放数据的布局和资源建设没有充分考虑公共服务的业务需求，发布的资源有限。②当前发布的相当一部分数据尽管是以公共服务的名义发布，但与公共服务本身的关联性不大，本质上并不能满足公共服务需求。例如浙江省统计局发布的反映社会发展的简明统计资料都是一些经济建设的新闻。③开放数据格式比例有待提升。鉴于诸多地方的部分数据仅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非开放格式的数据集，使得开放数据的利用程度受限，不能充分用于公共服务中。④数据更新需优化。一方面在于数据更新周期过长，多数地方以年度更新为主。另一方面则是更新不及时，多个地方在统计中发现尽管到了更新日期仍未发布最新数据甚至原有下载链接失效。这些都大大影响了将数据用于公共服务的及时性与价值。

4 成效：面向公共服务的开放数据利用

4.1 开放数据利用概况

随着各地数据门户的上线，开放数据得以发布，也得到多领域用户的关注、下载和利用，这都将有助于通过社会各方的力量促进各地公共服务能力的提升。各地开放数据的下载情况如表3：

表3 各地数据资源下载或调用情况概览

武汉 1846/11842 无数据接口 54/7536（浏览次数）长沙 57/551 无数据接口 无数据应用贵阳 1065/142276 117/1201 13/454哈尔滨 628/12138 8/1 4/0佛山 392/687 无调用数据 6/0梅州 31/37565 无数据接口 无数据应用肇庆 无下载数据 无数据接口 无数据应用湛江 129/5240 无数据接口 2/1118佛山南海区 261/29201 无数据接口 无下载数据

从下载量看，数据集的使用相对频繁，上海属第一梯队，有着85万左右的下载数量，贵阳上线9个月即达到14万多；数据接口方面深圳的调用次数较高，接近15万；数据应用方面北京市得到了最高的关注量，接近40万。总体上，其他地区的数据集、数据接口以及数据应用的使用相对要低一些，部分原因在于一些网站开通时间较晚有关，例如济南目前处于试运行阶段。另外，浙江省由于公布的数据集有2/3左右没有提供直接的下载端口，所以也影响了数据集的下载。

在具体的利用方面，北京在其数据门户上发布了共16款应用，为交通、文化、教育、医疗卫生等方面的公共服务提供了创新性的工具。例如一款名为E上学的应用就根据政府数据开发出了一款收录了最新一年部分小学与中学的入学关系的应用，并且将该学区内的学区房的名称与价格对应展示，该应用根据用户的需求与自身条件，智能的筛选匹配用户的入学购房需求，极大解决了家长的择校困惑。

此外，以北京与上海为代表的地方也积极开展各类数据的应用竞赛来推动社会对开放数据的关注与利用，激发数据利用的创新，拓展所应用的领域，以解决民生、交通、等各类公共服务的问题。例如，北京向“中国研究生智慧城市技术与创意设计大赛”定向开放数百项数据集。上海市举办的“上海开放数据创新应用大赛”形成了2 035名参赛者的505份作品，涵盖导航、规划时间/路线、打车/拼车、停车、天气/空气质量服务、应急管理/方案制定等领域。值得说明的是，参赛者往往也使用了大量自带数据，尤其是地理位置类的，这也为公共服务大数据中心的建设补充了更多资源[11]。

4.2 面向公共服务的开放数据利用评析

限于开放数据在各地的实践总体上处于起步阶段，从当前由数据门户上所统计获得的数据来看，开放数据获得社会关注度和利用度不足，对公共服务的助力有限。主要表现在：

第一，社会关注度不足，开放数据未同公共服务需求密切对接。总体上看，除了上海在数据资源整体的下载量与北京数据应用的关注量较为亮眼，其他地方从其下载量、调用次数以及使用次数等方面应用都较为有限，对比2016年的统计数据也没有显著增加，例如，浙江省对比2016年底的统计数据，数据集的下载量仅增加不到15 000[12]。

第二，数据利用程度有待提升，未深入支持公共服务的优化。当前开放数据网站提供的应用主要为政府开发。一方面，即便从政府开发的应用来看，数据的应用依旧有限，从数量上看除了上海与武汉有超过50个应用外，多数地方开发的应用有限，且多为交通类的应用，对其他类型的数据开发不足。例如，青岛与广东开发的APP中，1/3以上的应用是为交通类服务的。另一方面，限于当前多数门户未提供用户共享其开发数据产品的通道，因而无法从门户获取用户应用数据的主要信息。从北京市政务数据资源网向社会公开征集基于开放数据的应用的结果来看，目前仅有16款APP应用由用户开发，数据利用度有待提升。

5 面向公共服务的开放数据优化策略构建

我国的开放数据整体能力有待提升，依据2017年发布的《开放数据晴雨表》，我国在115个国家中位列第71名，对公共服务的支持有待拓展与深入[13]。

同时，我国的开放数据与公共服务的关联还不充分。各地的开放数据政策与开放数据资源建设未能充分调研与满足政府各类公共服务的需求，且开放数据本身作为公共服务还需多方面完善开放数据的流程与质量。因而，我国各地方政府可从如下方面优化开放数据行动，实现公共服务能力的创新构建。

5.1 建立与优化面向公共服务的开放数据制度体系

各地的开放数据制度有待从两方面予以完善：第一，深度调研公共服务的需求以建立有效的布局与规划。对各地当前的公共服务规划以及交通、医疗、政务等各类公共服务的政策法规做文本分析，明确公共服务的目标、原则、主要任务与内容等关键要素，并调查当前开放数据对公共服务的支持现状，由此展开完整的顶层布局。开放数据层面，一方面，调查我国地方的政府开放数据现状，依此明确需优先解决的问题与需重点及优先开放的数据。另一方面，以顶层设计的方法规划如何对应公共服务的需求开展政府开放数据行动，进一步厘清开放数据的总体目标与要求，设计实现目标的模块，统筹政策、组织架构、平台、数据、基础设施等，并明确每个模块需完成的任务以及实现步骤、完成的时间以及责任者，确保每一项行动都有据可依。

第二，将开放数据视作公共服务，以制度深化对政府部门的专业化辅助。一方面，从制度上明确可持续的开放数据业务指导与监督机制。数据、信息、文件与档案中心等相关部门应当加强对业务机构的指导与监督，提升数据准备与发布能力。一方面，从开放数据的专业角度制定与下发全面精细的指导性文件，帮助业务机构明确开放数据是什么、数据有什么质量要求、如何开放、平台与系统如何使用，需注意的隐私和知识产权等关键事项。另一方面，制定与落实相关的培训、咨询与指导制度。通过将开放数据纳入业务机构的培训内容之中，将开放数据行动与技能纳入机构人员的工作内容中，及时解答机构的咨询，做到对机构定期调查，及时指导存在的不足。

5.2 基于公共服务框架升级开放数据门户

第一，优化数据资源，建设多元丰富的公共服务数据中心。①确保数据满足完整、即时、可获取、可机读、一手、非歧视性、非私有以及免于授权的要求。②优化数据资源结构组成，为公共服务大平台、大数据、大系统的建设提供内容支持，例如促进医疗大数据中心、交通大数据中心等各类公共服务数据中心的建设。这需要优先发布社会需求更高的且具备高价值的数据，提升开放格式数据的比例，围绕环境资源、教育科研、民生服务等关键领域丰富数据资源、加快数据的更新频率、尽可能选择开放格式发布数据等。③提供多种途径和形式满足数据的获取，还可通过可视化技术丰富数据的呈现方式，促进用户对数据的了解和关注。

第二，拓展开放数据门户功能，积极应用技术建立以用户为中心的综合站点。①将门户建设为开放数据的知识中心，增加政策、工具模块，令用户可以全面地了解开放数据等。②增加网站的互动功能。为政府机构、公众、社会组织等发布和利用数据提供论坛、反馈模块、社交网络等功能，更要提供通道支持用户共享数据与数据产品。③增加网站的自动化功能，以自动化为目标，开发与优化开放数据的辅助工具，帮助识别、处理和发布应当共享的数据，从而为减轻机构人员的工作量。④定期评估网站，适当采用现有技术完善网站设计及开发。

第三，提升门户的开放性以作为国家数据中心的组成。公共服务能力的整体提升是从中央到地方政府的一致目标，实现各地的互通互联是必然要求，地方政府不能限于本地区规划与实施开放数据，更要与其他地区协同构建国家数据中心。各个地方的开放数据门户要提高开放性，同其他地区在管理与技术上展开协作，为未来连通奠定基础，例如尽量达成统一的网站框架、技术规范等。

5.3 立足公共服务深化开放数据的社会化应用

第一，深化社会监督和参与。一方面，在政策制定与开放数据上积极收集与反馈社会的意见，通过用户需求调查和互动更好地帮助发布方明确开放数据要求。例如，开放数据的战略与规划应积极寻求专家与公众的意见。开放数据要做好统计与信息公开工作，例如追踪开放数据资源发布部门、数量、类别、更新，及时公布具体情况。此外，更要在数据的开发上积极利用社会的力量拓展资源并深化数据在不同公共服务中的整合与挖掘。

第二，加强构建公众与社会机构的“数据应用素质与能力”。意识层面，应当积极提升社会的开放数据利用意识,在政府政策中积极倡导对开放数据的应用,并融合在各个公共服务领域中，令公众在社会活动中能关注到开放数据的价值与必要性。技能层面，一方面，设计多样化策略提升公众的开放数据应用技能,例如建立数据应用案例库、建立线上论坛、开展各类数据开发竞赛推动不同领域公众的参与等。另一方面，以政府开放数据部门与社会专家组成专业联盟，推进普及化辅导、培训与教育，为开放数据用户参与公共服务应用开发提供各类指南、工具、系统，帮助明确开放数据的内涵、应用价值以及方法。

（来稿时间：2017年10月）