《国家情报法》解读——基于“总体国家安全观”视角的思考

邓灵斌

（南华大学管理学院 湖南衡阳 421001）

1 引言

放眼全球：政治格局多极化、经济全球化、网络信息科技化、文化发展多元化等为推动人类社会的发展和进步做出了巨大贡献，和平与发展依然是主题。但是，世界并不安宁和太平：美国一味谋求霸权主义、强权政治；全球恐怖袭击频繁发生；南海局势、领土纷争；经济、商贸争端；世界环境恶化导致的自然灾害等等。我国政府清醒地意识到新国际形势下国家安全所面临的挑战和威胁，习近平总书记提出“总体国家安全观”并进行了新的阐释，用于指导涵盖国土安全、政治安全、经济安全、军事安全、信息安全等11个重要领域的国家安全保障体系建设[1]。国家情报工作是国家安全保障体系的重要组成部分，国家安全需要国家安全情报的支撑；国家情报是保障国家安全和国家战略决策的重要支撑手段。近几年来国际安全情报领域发生的某些事件，如棱镜门事件、安全窃听事件等对国际政治和外交形势等产生了较大影响[2]。为了应对日趋复杂的国家安全形势，我国一直致力于国家情报工作的法治化和国家情报法律体制的建构并取得了一定成效。令人可喜的是，我国首部情报方面的法律——《中华人民共和国国家情报法》（以下简称《国家情报法》）经全国人大常委会审议通过，于2017年6月28日起正式施行[3]。《国家情报法》的颁布标志着我国国家情报和国家安全工作正式迈入法制化轨道；有利于贯彻落实“总体国家安全观”，保障和推进国家情报工作，在维护国家安全利益方面必将产生深远的影响。那么，我们应如何正确解读《国家情报法》，我国情报界又如何以“总体国家安全观”为指导，采取措施贯彻执行《国家情报法》，这正是文章所研究的主要议题。

2 《国家情报法》解读

2.1 《国家情报法》的出台历程

情报工作立法是国际惯例。从国际上来说，情报事业最为发达的美国非常重视国家情报的法律、法规制订，设置情报科技创新机构——美国情报高级研究计划署（Intelligence Advanced Research Project Agency）专门负责国家情报科技领域的技术研发工作。尤其是2001年“9·11事件”之后，美国政府对安全情报工作法治化的支持和安全情报人才的培养力度达到了空前高度，制定了《美国情报界信息共享战略》《国家国土安全战略》《情报界改革和预防恐怖主义法案》等法律，明确了国土安全部在国家安全情报中的中心地位[4]。2012年发布《情报信息共享与安全保障国家战略》，指出“情报信息是国家财产”[5]，把国家情报的重要性提到一个新的战略高度。奥巴马任总统期间（2009年1月—2017年1月），陆续签发了《网络空间国际战略》《网络情报共享与信息法》《抵消窃取美国贸易机密威胁的行政战略》等一系列文件,着力打造并实施基于网络信息安全的美国国家竞争情报战略[6]。俄罗斯于1996年制订通过《对外情报法》，这是俄历史上首部调整国家情报工作的法律。2007年俄《对外情报法》修正案通过，该法律旨在明确国家对外情报领域有关联邦法律某些规定的实施秩序以及调整俄现行对外情报机关的兵役特点[7]。 1994年，英国首部《情报法》获准通过，确立了英国政府通信总部（GCHQ）、军情五处（MI5）及军情六处（MI6）等情报机构进行情报活动的权限。而后制定的《调查权利法》（Regulation of Investigatory Powers Act）则为情报机构通过技术搜集情报提供了更详细的支持工具[8]。法国制订情报法相对较晚，由于争议较大，2015年法国首部《情报法》最终才获通过。该法律主要特色在于，规定情报机构有权通过网络运营商和电讯部门安装用于监控通讯信息的设备[9]。

我国最早的情报活动雏形可追溯到2500多年前的春秋时代，孙子在《孙子兵法》中言“知己知彼，百战不殆”，强调情报工作在古代战争中有决定胜负的能力。伟人之一周恩来同志是我党我军秘密军事情报工作的奠基者和创始人，为我党我军的秘密情报工作做出了巨大贡献。新中国成立后（1956年），在周总理的倡议和呼吁下，我国开始了国家科技情报工作，并将其功能定位为“耳目、尖兵、参谋”[10]。1993年，我国出台了《中华人民共和国国家安全法》，主要侧重于反间谍工作。进入新世纪以来，国内外政治、经济形势发生了较大变化，我国国家安全面临前所未有的新挑战，需要逐步建立和完善国家安全和国家情报法律体系。2013年，我国提出并实施“一带一路”战略，立足国家安全、经济合作等。2014年，我国成立国家安全委员会，审议通过了《国家安全战略纲要》；4月，习总书记首次提出“总体国家安全观”，将国家安全的概念扩展至“11种安全”，涵盖所有与国家核心利益相关的领域；5月，在亚信第四次峰会上提出“亚洲新安全观”；11月，制定并颁布《中华人民共和国反间谍法》，1993年的《国家安全法》相应废止。2015年7月，颁布实施新版《中华人民共和国国家安全法》，这是一部涵盖了总体国家安全观的整体性法律。2016年1月1日起正式施行《中华人民共和国反恐怖主义法》[11]。这些国家安全法律条文中均提到国家情报工作的有效开展和法治化；事实上，有关国家情报立法的相关讨论也是与反间谍法同时进行的。2017年5月16日，全国人大在官网上发布了《国家情报法》草案，面向社会公众展开为期20天的意见征集；6月27日，《国家情报法》审议通过，并于6月28日起正式施行。《国家情报法》与《反间谍法》等成为《国家安全法》框架下的法律细化补充[12]。

2.2 《国家情报法》的主要内容

综观《国家情报法》，共分为五章[13]，分布见表1：

表1 《国家情报法》具体内容及条款分类统计

2.3 对《国家情报法》的综合评述

首先，由《国家情报法》的条款总结可知：我国《国家情报法》的内容较为详细，考虑得比较全面。作为我国首部有关国家情报的法律，以“总体国家安全观”为指导思想，始终关注并维护国家安全和人民利益，主要内容分为：法律制定的目的、国家情报工作的原则、人民的责任和权益；法律赋予国家情报工作机构及其工作人员的职权；国家情报工作机构及其工作人员的法律保障；国家情报工作机构及其工作人员的法律责任以及法律正式实施时间等五大部分。虽然只有32项条款，但每一条款蕴含的涵义和内容却较为丰富，对新时期我国依法开展国家情报与国家安全工作将产生深远的影响。

其次，我国《国家情报法》的正式出台引发了全社会的普遍关注和热切讨论。那么，《国家情报法》究竟有哪些主要“亮点”和意义呢？笔者认为有三点：①颁布低调，影响深远。上文已述及，情报工作立法是国际惯例。我国制定并出台《国家情报法》并不是盲目追赶国际潮流，而是综合考虑国内外复杂形势对国家安全和人民利益的威胁和挑战，在前期多种相关法律的基础上，充分征求社会公众的建议之后才正式颁布的。该法律的整个颁布过程较为低调，没有大肆渲染和吹嘘，但其影响却十分深远：揭开了国家情报多年来的“神秘面纱”，使国家情报工作有法可依，在法治的正确轨道上运行，确保国家安全和保障人民的合法权益。②目的明确，主旨突出。《国家情报法》首条鲜明指出：本法律的制定目的就是“为了加强和保障国家情报工作，维护国家安全和利益”，强调国家情报对国家安全和人民利益的重要性。紧接着又指明了国家情报工作的主旨和重要作用，明确指出“国家情报工作坚持总体国家安全观，为国家重大决策提供情报参考，为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持……”（第2条）。③条款看似平淡，实则耐人寻味。《国家情报法》的32项条款表述看似较为平淡，实际上蕴含的法律关系和含义十分深刻，耐心寻味。举例来说，《国家情报法》第12条规定：“国家情报工作机构可以按照国家有关规定，与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作”。其中的“合作关系”意味深长，指出人民群众有责任和义务维护国家安全和国家利益。其他典型的条款还有第16、21、22、24、28条等。

3 对我国情报界提出对策建议——基于“总体国家安全观”视角的思考

3.1 思想认识创新：国家情报工作与国家安全紧密相连，关系国计民生

习总书记提出的“总体国家安全观”将我国国家安全体系扩展到11个重要领域，已成为重要的指导思想；而国家情报工作又是维护国家安全的重要支撑力量。《国家情报法》贯穿的正是“总体国家安全观”的重要指导思想和维护国家安全与人民利益的宗旨。我们应该改变传统观念，首先在思想上要予以创新，认识到：国家情报工作与国家安全紧密相连，直接关系到国计民生。现在的情报工作已上升到国家安全的战略高度。目前大多数研究将国家情报视为关于国家安全的情报，有学者认为“国家情报与国家安全工作的开展首先要从战略上重视统筹和全局谋划”[14]。我国面临的国家安全形势日益复杂、严峻，特别是反民族分裂斗争、反恐工作、维护国家领土完整斗争等，情报是夺取这些斗争胜利、维护国家安全的生命线和根本，国家安全情报在国家安全体系中发挥着基础性和保障性作用，其高价值体现在为国家安全预警[15]。通过国家情报基础性工作实现预警、预防，把各类暴力恐怖活动消灭在萌芽状态。

3.2 打好“国家安全”保卫战，构建国家情报支援与共享机制

“总体国家安全观”的11个重要领域互相影响、相互交织，可以说是“牵一发而动全局”，这种特点客观上要求情报机构实现情报支援与共享方能满足国家安全的决策需求。《国家情报法》的颁布为建立、健全国家情报工作机制提供了法律依据和政策保障，推动了情报信息的支援、共享和利用。如第7、14条规定，“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作……国家情报工作机构可以要求有关机关、组织和公民提供必要的支持、协助和配合”[13]。为了打好“国家安全”这场保卫战，我国应该构建国家情报支援与共享机制，以便更好地发挥国家情报的社会价值和预警作用。众所周知的情报大国——美国情报机构众多且情报搜集和反情报能力较为强大，但未能预警“9·11”恐怖袭击，避免灾难；后将原因归为美国情报界各自为政，未能实现国家情报的相互支援与共享[16]。美国以此为教训，为了应对国家安全面临的恐怖威胁，情报界进行了一系列实现国家安全情报支援与共享的改革，主要包括：成立实际性的国家安全情报信息共享机构；建立一体化的国家情报支援与共享环境，增强情报机构间情报信息支援与共享的能力；建立网络信息加密机制，并出台网络信息安全法律法规，为情报信息共享提供技术支持和法律保障，这些成功经验值得我们借鉴。当然，国家情报支援与共享受多种因素的影响，如对情报信息安全保障的担忧、对失去机构核心情报资源的担忧、对损害机构核心利益的担忧等[17]。我国情报界要客观分析情报机构之间的利益冲突，采取措施构建国家情报支援与共享机制，以反恐工作为例说明。反恐工作的关键点在于提供准确的情报信息，要利用各种现代技术手段和计算机网络搜集安全情报信息；加强与“一带一路”战略沿线国家的联系，建立以情报支援与共享机制为基础的国际情报交流合作平台，准确、高效打击全球性恐怖主义[18]。

3.3 借鉴国外经验，注重我国情报人才的培养

为了贯彻“总体国家安全观”指导思想，维护国家安全和人民的权益，《国家情报法》对国家情报工作机构及其工作人员提出了政治素质、业务技能、人员培训等多方面的要求（第6、21、22条）[13]。这其中的道理非常浅显易懂：要想更好地开展国家情报工作、保卫国家安全，情报人才是根本。我国情报界核心刊《情报杂志》主编、陕西省科技情报研究院党委书记、院长张薇女士谈到，“《国家情报法》的出台是对我国国家情报工作重要意义的认可；情报工作离不开情报人才的培养，而人才培养的方向应该满足国家需要”[19]。我们先不妨看看国外的一些做法：美国国家情报学院（National Intelligence Academy，NIA）是一家历史悠久的国家情报人才专业培训机构，主要提供以职业为导向、高品质情报人员的教育和培训，除现场演示外，学员还有亲身实践的机会。NIA涉及情报技术侦查的主要课程有：电子设备和音频窃听、针对侦查员的技术监视、高级卧底行动、恐怖主义和国土安全等等；这些情报人员经培训后能更好地掌握和利用情报技术侦查手段，为国家安全部门提供有价值的情报信息，从而有效打击国际恐怖主义和国内犯罪活动[20]。以色列处于中东地区的核心地带，其独特的地缘政治、恶劣的外部环境使得国家安全形势非常严峻。以色列智库国家安全研究所（Institute for National Security Studies，INSS) 情报色彩浓重，大部分研究人员普遍具有政府和军方背景；通过创办刊物《军事与战略事务》《网络、情报与安全》汇集高水平的情报研究成果，集聚情报人才，为国家安全建设建言献策[21]。随着《国家情报法》的正式施行，我国急需要具有良好的情报政治和业务素质、贯彻执行“总体国家安全观”和国家情报法律规定的专门人才。首先在思想上务必重视我国情报人才的培养；其次国家要设立专门的情报机构，与国家安全部门合作，各取所长、联合培养高级情报人才；还有，需借鉴美国、以色列的有益经验，走“人才培养与情报研究并重”之路：根据目前国内外新形势和国家安全的需要，及时跟进，在相关情报研究机构与大学科研院所开展战略性、专门性的国家安全研究和情报支撑研究及情报人才的培养。

3.4 改革我国的情报学教育，增设“国家安全学”专业

《国家情报法》的颁布对“总体国家安全观”指导下的国家情报和国家安全工作提出了新的法律规范和要求，其中有条款规定公安、民政、教育等事业单位应当协助国家情报工作机构做好相关工作。为了适应新形势下国家情报工作的要求，改革我国的情报学教育，吸取美国的情报教育经验，增设“国家安全学”专业。美国的情报教育体系较为完备，且拥有丰富的安全类情报理论；其中多所大学开设的《国家安全与情报研究》（National Security and Intelligence Studies）课程较受青睐，对我国的国家安全情报工作、国家安全教育有启发意义[22]。长期以来，我国的情报学教育未引起足够的重视，特别是与国家情报和国家安全关系非常紧密的军事情报学、公安情报学等专业被排斥在情报学范畴之外。我国教育部设立的与情报相关的一级学科是“1205 图书情报与档案管理”，大多数学者从事的是图书馆学、信息科学研究，真正投身于情报学研究的并不多。我国科技情报和竞争情报专家包昌火先生在接受采访时说：“在‘图书情报一体化’名号下开展情报工作，……这是我国情报界的方向性、历史性错误。……从根本上改造革除我国的情报工作弊端，让情报工作回归‘耳目、尖兵和参谋’的战略定位，为国家安全做出更大的贡献”[23]，包老在此强调情报工作对于国家安全的重要性。事实上，情报学具有典型的交叉学科特性，融合了政治、经济、军事、公安等多学科门类知识，因此应扩展我国的情报学教育范围，涵盖政治情报、国家安全情报、军事情报、公共安全情报、经济情报等多领域。

（来稿时间：2017年9月）