政府购买公共体育服务的风险及防范措施

谢叶寿　陈钧

摘 要：通过理论分析，并结合江苏省常州、泰州、常熟，安徽省芜湖等地公共体育服务购买实践的调查，对政府向社会力量购买公共体育服务可能存在的风险进行梳理，并根据问题提出相应的风险治理措施，为政府创新服务供给方式和公共体育服务供给健康发展提供理论支撑。认为主要存在风险为：1）公共体育服务购买主体公共责任的转嫁与偏离风险；2）公共体育服务承接组织公共责任偏离；3）公共体育服务供应方垄断风险；4）政府关系嵌入使得公共体育服务购买产生投射效应和惯性效应风险。针对存在风险提出防范措施 ：1）完善政府购买公共体育服务的法律与制度；2）倡导公共服务精神，培育公共体育服务文化；3）提高政府体育职能部门的行政职能；4）加强购买主体的自主性建设。

关键词：公共体育服务；政府购买；体育社会组织；风险；防范措施

中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：Through the theoretical analysis and combining the investigation of the public sports service purchase practice in Changzhou， Taizhou and Changshu of Jiangsu Province and Wuhu of Anhui Province， the possible risks of the governments purchase of public sports services to the social forces are combined and the corresponding measures of risk management are put forward according to the problem.The main purpose is to provide the theoretical support for supply mode of government innovation service and healthy development of public sports service. The main risks are as follows：1） the transfer of public responsibility for public sports services and the risk of deviation； 2） the public sports service to undertake the public responsibility deviation； 3） the risk of supplier monopoly in public Sports service；4） the embedded government relationship resulting in the public sports service purchase projection effect and inertia effect risk. Prevention measures for the existence of risks include： 1） to improve the law and institution for the government to buy public sports services；2） to promote the spirit of public service and to cultivate public sports service culture；3） to improve the administrative function of the government sports functional departments； and 4） to strengthen the autonomy construction of the purchase main bodies.

Keywords：public sports service； government purchase；sports social organization； risk； preventive measures

向社会力量购买公共体育服务是目前我国各级政府向社会供给公共体育服务的主要方式。其内涵是在公共体育服务生产与供给相分离的前提下，政府不直接生产公共體育服务，而是通过市场机制选择体育类组织、事业单位、企业等对象作为服务的生产者，并根据承接组织生产的服务质量和效果支付资金，从而完成公共体育服务供给[1]。公共体育服务购买供给从服务的供给侧进行改革，改变公共体育服务政府单一供给的现状，发挥社会多元主体的力量。经过近几年的实践，公共体育服务购买供给规避了政府和市场单一供给的缺陷，推动了公共体育服务的均等化和多元化的实现，取得了良好的社会效果[2-3]；但是，由于该项供给方式实施时间不长，制度的内外环境发展不够完善，在实践过程中还存在诸多问题。例如：购买市场发育不成熟，服务购买的运行机制不顺畅，参与服务购买的主体力量薄弱，尤其作为主要承接主体的体育社团、协会等组织不仅表现为数量较少，而且大部分是依附于政府而存在[4-5]。更重要的是，政府购买应在市场竞争环境下才能发挥良好的效果，但是在实际购买过程中竞争性购买往往占据少数，大部分是一种相互依赖型的非竞争性购买模式。这致使政府购买公共体育服务行为的实施出现了困境和不确定性，易使购买主体之间的职责边界模糊，影响购买供给的健康发展。本文通过理论分析，并结合江苏省常州、泰州、常熟，安徽省芜湖等地公共体育服务购买实践的调查，对地方政府向社会力量购买公共体育服务可能存在的风险进行梳理，并根据问题提出相应的风险治理措施，为政府创新服务供给方式和公共体育服务供给健康发展提供理论支撑。

1 政府购买公共体育服务的风险分析

1.1 公共体育服务购买主体公共责任的转嫁与偏离风险

政府购买公共体育服务，从行为本质上看，是政府采用市场机制将公共体育服务的生产权委托给体育社会组织，由该类组织进行生产，政府作为委托者主要肩负着组织、购买、监督与评价的职责；但是，从对常州、常熟、芜湖等几个城市的调查情况来看，不管是地级市的常州市、泰州市或县级市的常熟市，由于人力和经费等原因，在公共体育服务的购买过程中，政府的组织、监管与评价等职责的履行表现为投入不大、力度薄弱，甚至存在缺失的现象。其购买形式表现为一种“卸包袱”式的购买。在购买实践中，政府不仅将公共体育服务的生产权通过购买进行了转让，而且还将公共体育服务的组织、监管等职责也放权给体育社会组织，实施的是完全放手的購买。例如某市目前所有的体育舞蹈、健美操的比赛组织和舞蹈文化推广等活动都是由市健美操协会全权负责。这种管理方式虽然在某种程度上可以增加社会组织的自主权，但也导致在缺乏政府监管的前提下健美操协会垄断购买市场，难以形成竞争性购买，服务质量难以保障，并且在监管缺失的情况下不利于组织的健康成长。“完全放手”的购买淡化了政府的主体责任。

此外，在公共体育服务购买内容的选择上，也出现与现实需求发生偏离的现象。主要表现为一些购买项目的选择上往往并不是以追求满足居民的现实体育需求作为主要动力来确定购买内容。例如所调查的某市某县政府购买的半程马拉松赛，其购买目的主要是为了对城市的宣传，公益性退而居其次。政府购买公共体育服务不是出于对经济效益和社会效益的追求，其行为的价值目标发生了偏离[6]。

1.2 公共体育服务承接组织公共责任偏离

政府向体育社会组织购买公共体育服务，从委托代理理论来看，是购买者——政府、承接者——体育社会组织和消费者——公众三元主体之间权力的委托与代理，主体之间通过委托代理关系实现自身的权益；但是，由于委托者和代理者主体之间存在偏好冲突、信息不对称、承担的风险大小不对等因素，在“经济人”的假设前提下，代理人在接受委托的过程中，有可能出现以损害所有者或其他相关主体的利益为代价而追求自身利益最大化的投机性自利行为[7]。加之，当前服务购买的制度不完备、外部监管不到位，这种多重代理关系易导致主体价值目标的错位。在购买过程中，由于目前我国体育协会、社团及俱乐部发展还不够成熟，购买关系中的体育社会组织往往在行为的利益取向上倾向于合同的管理人员和组织自身的利益。结果导致服务承接者的服务供给目标倾向于服务供给的象征意义，忽视了公共体育服务终端消费者的需求，组织意义远大于公共责任目标。这种情况在所调查的地市表现得比较突出，特别是一些私营企业在承接服务的过程中，主要考虑的是组织的经济成本、形象等自身的利益，往往对公众参与的规模、服务效果和便捷性考虑欠缺。

1.3 公共体育服务供应方垄断风险

政府购买公共体育服务效益实现的关键之一在于要有适合的购买模式，纵然目前政府购买存在非竞争性体制内委托购买、非竞争性体制外委托购买、竞争性招标购买等多元化的购买模式；但是，在实际购买过程中不管是采用哪种购买模式都可能遇到实际操作的困境。就目前我国各级政府购买的现状来看，公共体育服务购买系统内还无法达到已界定的公共体育服务内容、足够的购买资金、公开透明的招投标、监管及客观绩效评价等的充分条件。正如某市体育局群体处相关负责人所言，目前体育服务购买的最大问题是监管不到位和绩效评价难以实施。

由于目前我国政府购买公共体育服务的时间比较短，服务购买机制尚不完善，在服务的信息公开、项目招投标制度、监管等方面还存在不足，将会导致政府购买公共体育服务集中到某一个供应方手中，易产生“供应方垄断”风险[8]。

1.4 政府关系嵌入使得公共体育服务购买产生投射效应和惯性效应风险

关系嵌入是指单个行为主体的经济行为嵌入与他人互动所形成的关系网络。关系嵌入的结果是“投射效应”和“惯性效应”的出现[9]。目前，我国各级政府向体育社会组织购买公共体育服务过程中关系嵌入是购买行为中普遍存在的现象。具体到实际购买过程中主要表现为政府体育职能部门的行为嵌入到与体育社团、协会和俱乐部等组织互动所形成的关系网络中。在当前我国政府以非竞争性购买为主要购买模式的情况下，政府的行为嵌入到体育社会组织中，在一定程度上促进了购买主体双方相互交流和发展信任关系。关系嵌入发挥着一定的治理效应，但是这种基于人际信任产生的合作并不能取代基于制度信任产生的合作，而基于制度信任才是政府购买公共体育服务走向规范化的关键[9]。例如某市体育职能部门购买市体育舞蹈协会举办的常州市舞蹈大赛案例研究表明，体育职能部门的负责人和舞蹈协会负责人之间的相互实质性沟通，以及个人私交在服务购买过程中发挥着重要作用。即组织关系嵌入导致政府将内部的科层组织关系投射到与体育社团、协会与俱乐部的关系中，使这些组织缺乏独立性，产生投射效应。特别是在非竞争性购买模式中，体育社会组织和政府之间是紧密依赖的关系，尤其是一些单项体育协会与政府部门之间表现为一种“上下级”关系，体育社会组织在资金、人事、服务安排等方面都受到政府影响，如政府向各单项体育协会进行的体育服务购买，并且关系嵌入容易形成合作惯性。政府向体育社会组织购买公共体育服务是一种契约购买行为，其前提条件是买卖双方独立，通过竞争性招投标方式产生服务生产方；但是，由于关系嵌入，当政府需要再次购买同一公共体育服务时，往往会首先考虑以前的合作对象，由此产生合作惯性，使得政府购买公共体育服务这一本质上的竞争性契约行为缺失了市场竞争这一前提。例如某市政府举办各项长跑运动委托某市阳光跑步俱乐部就是合作惯性的一种体现。

2 政府购买公共体育服务的风险防范措施

2.1 完善政府购买公共体育服务的法律与制度

法律与制度通过提供行为规则和建立一个互动的结构来减少行为的不确定性[10]。为规避公共体育服务购买中的偏离行为，其首要任务应制定系统的、完善的服务购买法律和规章制度。通过相应的法律与制度确定政府与体育社会组织在购买过程中的地位，明确双方的权利与义务，界定政府职能部门与体育社会组织的权利边界等。只有在完善的购买制度的前提下，才能促进购买主体之间依法、高效、有序地参与公共体育服务供给，从而降低购买中存在的风险。如果制度源头问题得以解决，政府向体育社会组织购买公共体育服务中诸如购买主体资格、购买内容、购买对象、资金来源、购买规程、合同管理和监督、评估等基础性问题便得以清晰，则可降低购买中存在的风险。

首先，在服务的指导层面，建议将政府向体育社会组织购买公共体育服务的相关内容补充进相关法律法规中。在公共财政制度方面，需要把政府向社会组织购买公共体育服务的内容纳入财政预算的范围，并且规定相应的财政支出和管理制度。在税法方面，社会组织提供公共体育服务纳税过程中应严格区分营利性组织和非营利性组织、公益性和非公益性组织之间的税法标准。

其次，在服务购买的实质规则层面，应明确政府购买公共体育服务项目的选取原则、范围和标准，承接组织的选取原则与方法，不同层级与类别的公共体育服务购买制度，体育社会组织承接公共体育服务的资质认证办法等。

再次，在服务购买的具体操作层面，从服务购买的组织、监管、评价等各个环节制订完善的政府购买公共体育服务的方式和程序、招投标办法、资金审核与管理办法、绩效评估方式与标准、公共体育服务的监督管理办法和承接主体退出机制与办法等。

2.2 倡导公共服务精神，培育公共体育服务文化

在法律与制度保障的前提下，政府购买公共体育服务还应倡导公共服务精神，限制购买主体狭隘的个体利益观和局部利益观，培育公共体育服务文化。

首先，培育购买者和生产者的责任意识和奉献精神。为社会提供公共体育服务，体育社团、协会、俱乐部等组织应强化社会责任意识，积极参与到公共体育服务供给过程中 。虽然公共体育服务供给主体也是“经济人”，但政府职能部门和体育社会组织在提供公共体育服务中追求利益时，应以满足公众利益为前提，有助于促进或至少无损于公众体育利益。

其次，要加强服务购买主体的社会伦理教育。通过教育促进体育社会组织树立社会责任感和强化职业操守与职业道德，使合作双方的主观责任（即信仰、感情及态度等）与客观责任（即职责和义务）结合起来，强化政府和体育社会组织对自身责任的回应性。

其三，加强政府与体育社团、协会与民办非营利组织之间的信任、团结和协作。政府向体育社会组织购买公共体育服务的关键应加强政府与承接主体之间的有效协作。这需要政府与承接组织彼此信任，通过在购买过程中的相互合作来增进彼此的理解，最大限度地发挥政府与体育社会组织双方合作的优势。例如可通过向体育社会组织提供场馆设施、资金、体育信息服务、大众体育指导员的培训等支持性服务，关注并投资非营利组织的能力建设[11]。

总之，只有政府与体育社会组织具有高度的公共服务精神和公益性，并且合作主体之间形成团结合作的伙伴关系和服务社会的责任意识，公共体育服务的购买主体才能更好地发挥效能，提升对公众体育利益的满足程度。

2.3 提高政府体育职能部门管理人员的行政能力

政府购买公共体育服务，改变了公共体育服务单一的供给方式，发展成为政府、市场和社会组织的多元化供给。服务供给方式的改革弱化了政府职能部门的服务生产职能，但对政府的宏观调控和管理等职责提出了新的要求。从公共管理学角度来看，不仅需要政府职能部门的行政目标转向和行政职能重新定位，而且对体育部门人员的行政方式、行政手段和行政能力提出了新的挑战。当前，在我国购买制度不健全、承接组织数量较少、能力较弱的情况下，政府职能部门不仅要肩负服务购买的组织与监管职责，还应加强体育社会组织培育和关系协调的职责。而且在“互联网+”背景下，各级政府体育管理部门要建立公共体育服务购买的治理理念、治理手段和治理过程的变革与优化的意识。这需要政府管理人员必须掌握适应新的工作要求的宏观管理技能，有效组织和管理公共体育服务的购买，降低服务购买风险。例如，以契约为主要形式的合同制购买需要管理人员具备合同的管理与监督能力，政府、市场和社会形成的多元合作网络关系，需要人员具备与社会、市场领域中众多组织进行沟通与协商的能力、处理纠纷与矛盾的能力等。

2.4 加强购买主体的自主性建设

根据学者张建城的观点，市场主体的自主性主要体现在2个方面：1）市场主体能否根据交换者自身的意志自由流动，自主支配自己；2）对交换的标的物是否具有自主的支配权 [12]。在政府购买公共体育服务这一系统内，其参与服务购买的主体的自主性主要指进入公共体育服务市场的公共体育服务购买者——政府和公共体育服务生产者——体育社会组织具有自我管理和自主经营的权利。对于政府而言，其自主性建设主要体现在各级政府能够相应根据各辖区的体育文化特点和地区经济实力，结合公众的实际体育需求，自主决定购买内容。而对于体育社会组织而言，其自主性建设表现为在公共体育服务市场中体育社会组织具有独立法人地位，能够独立承担购买公共体育服务过程中的民事责任，自主经营、自主发展、自负盈亏。体育社会组织作为购买市场中的一个市场主体，只有能自主决定生产什么、如何生产、生产多少及产品的价格等，并且能以独立法人实体来承担在购买公共体育服务过程中的奖惩和相应民事责任，才能更好地完成服务的生产。

3 结束语

由于目前公共体育服务购买内外环境不成熟，政府在实施购买公共体育服务的过程中产生了一定的不确定性和潜在风险。诸如政府体育职能部门责任偏离、非营利组织公共伦理缺失、机会主义、购买成本增加和非营利组织被嵌入等风险。实行政府向社会组织购买公共体育服务对促进政府职能转变、推动市场和体育非营利组织的发展具有明显的效应；因此，在实行政府购买公共体育服务的过程中，为确保供给制度的健康运行和克服服务购买风险的发生，不仅应完善相关的法律与规章制度，还应针对购买主体的责任界定、能力提升等方面加大工作力度。

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