曹富国：PPP应回归本源

郑智维

从2017年下半年开始，财政部采取了一系列措施对PPP项目集中清理整顿：

“截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。”

作为转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，在调动社会资本投入基础设施建设和公共服务方面发挥着积极作用。2014年以来，PPP经历了从探索发展到快速发展的阶段，一度出现PPP“井喷式”发展。

然而，一些地方政府泛化滥用PPP，甚至出现借PPP变相融资等不规范操作，加大了地方政府隐性债务风险。

这次“清库”的力度如何？PPP过热潜藏着怎样的风险？现行政策下，地方如何自我规范操作PPP项目？带着这些问题，本刊专访了中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国。

民生周刊：4月24日，财政部发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（即“54号文”）提出，对存在问题的173个示范项目分类进行处置。如何看这次“清库”的力度？会带来怎样的影响？

曹富国：依据“54号文”，财政部对自己管理的PPP项目示范库进行了“清库”，而且清库的力度空前：涉及到前三批示范项目中超过四分之一的项目。

这既有点出乎意料，又在情理之中。

实际上，在前期完成的省级政府“清库”工作中，已经提出了一个问题：示范项目库中的项目，是否获得了免于清理的护身符？

作为经过各省限額推荐，并由各个领域的专家评选出来作为市场标杆的项目，似乎可以获得一个免于清理的护身符。但个人参与PPP示范项目评审的经验和理性告诉我，即使是示范项目库中的项目得到清理，也不必大惊小怪。

仔细分析，这次示范项目的清库工作结果，对提高前三批示范项目及在库项目的管理质量，保证入库项目可规范推进，示范项目可充分发挥立标杆、树典范的作用。同时，本次清库工作结果，对市场交易带来的影响也是有限的。

民生周刊：以核查存在问题的173个示范项目为例，请您谈谈这些项目被“清库”的原因是什么？

曹富国：对于第一类项目而言，它们本来就是不再或者不宜采用PPP的项目或者“僵尸”项目；对于第二类项目而言，绝大部分是尚未落地的项目（一般理解是尚未签约的项目），基于各种原因将它们调出示范项目库，不会影响它们作为PPP项目来继续实施，但同时，这些项目还有继续优化和再次申请示范项目的空间；对于第三类项目而言，它们相对于已有的政策规范而言，本来就是运作不规范或者其他方面有瑕疵的项目，整改是必须的。

民生周刊：PPP过热，背后会潜藏着怎样的风险？

曹富国：不当运用PPP可能诱发不审慎的财政支出风险，可能造成系统性的财政风险。这是PPP相对于传统采购方式而言所具有的一个内在特征。

鉴于PPP的私人融资特性，PPP的财政风险又会连带引起系统性的金融风险。在政府主体问责性较弱的情况下，这种风险成为现实的可能性很大。地方政府存在竞相发展的动机，并且在政治问责性刚性不足的背景下，很容易诱发投机行为——政绩工程、规避财政承受能力评估，进行虚假的财政承受能力评估，以政府购买服务方式绕开PPP所要求的评估等，都会使PPP这种潜在的风险实际升高或使风险转化为现实。国有企业可能存在着不理性的投资冲动。金融服务所应具有的效率价值和规范价值也没有发挥出来。

因此，从政府、国有企业、金融机构等各个方面来控风险，是PPP政策的应有之义，也有利于PPP行稳致远。

民生周刊：据了解，您曾三次参加财政部PPP示范项目评审工作，在评审中设置哪些指标可以预防风险的发生，从而让PPP回归公共服务创新供给机制的本源？

曹富国：首先，PPP参与方必须合格。尤其是地方投融资平台不能作为PPP项目的实施方签署PPP项目合同。未按照要求剥离政府性债务并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不能作为社会资本方参与PPP项目。

其次，项目不得采用建设——移交（BT）方式实施，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。这些要求在评审中都被转化为定性评价指标，一票否决。

再者，严把财政承受能力论证关。在项目评审中赋予这一项指标较大的权重，评审专家也要审慎评估财政承受能力论证方法和过程的科学性。

民生周刊：目前，“规范”已成PPP的关键词，在这方面，您有何建议？现行政策下，地方如何自我规范操作PPP项目？

曹富国：第一，坚持新时代背景下PPP规范与高质量发展的理念。第二，根据地方财政承受能力，对拟采用PPP方式实施的项目，进行优先排序。第三，完善和深化PPP项目绩效评价标准，高度重视PPP合同履行管理工作。第四，强化PPP项目公司治理和信息披露工作。

民生周刊：在示范项目评审中，如何去甄别一个PPP项目的真伪？

曹富国：简言之，运营、绩效考核和付费激励是发现“真”PPP的标准。

“无运营无PPP”是对PPP的基本认识。政府方需要社会资本提供“以运营为核心”的公共服务，而非仅仅是工程建设。但实践中“重建设、轻运营”的倾向仍然十分普遍。中央有关政策规定，“仅涉及工程建设，无运营内容的”项目将不得入库。在示范项目评审中，此类项目也不能通过定性评价。

对于实践中大量存在的“无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的”项目，中央政策也进一步提出了做“真”PPP的要求，进一步明确了“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的”项目不得入库。

对于“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”项目，也实行一票否决制。

同时，这些指标还是定量评价最为重要的内容，涉及到项目交易结构设计、绩效标准、风险分担、付费机制、项目示范性等诸项重要评审指标，分值可能达到一半以上。项目中是否有这些要素以及这些要素的强弱，直接决定了项目作为示范项目的价值。

民生周刊：对于PPP行业的整顿清理，很多人认为是PPP遭遇急刹车、被叫停。对此，您怎么看？对PPP行业未来的发展趋势如何看？

曹富国：个人认为，PPP是促进国家治理与发展的一个不可逆的趋势。这一轮清理，标志着PPP进入了规范高质量发展阶段。

自2017年下半年以来，中央对PPP业务存在的不规范行为进行整顿。财政部等部委密集出台了一系列政策文件。出台了被称为史上最严厉的PPP规范——清库。

所谓的“清库”工作，实际上是PPP在经历了爆发性增长之后的一次回顾和体检工作。包括示范项目库在内的“清库”工作表明：政策层面致力于规范和可持续发展的决心是毫不含糊的，即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号。

今年以来，中央也发出了支持PPP可持续发展的积极政策信号。

3月14日，国务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》，明确包含了审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例的立法计划。4月14日，新华社发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确提出“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业”。

4月23日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在人民日报发表署名文章“深入推进简政放权”提到：“要最大限度减少政府对市场资源的直接配置”，并明确提出要“创新公共服务发展机制，探索政府与社会合作新方式，引导社会资本参与公共产品和公共服务供给”。

在新时代的背景下，PPP将坚定不移地实现从数量增长向质量增长的升华。每一个PPP项目都将会是一个良好实践。对那些坚持初心、有情怀的PPP从业者而言，真正的PPP的春天来到了。