新型农村合作金融发展的障碍及路径选择

章红 马义玲

摘 要：2004年中央一号文件提出积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，随后每年的中央一号文件对发展农村合作金融组织均有不同表述，2014年提出发展新型农村合作金融组织，各地纷纷做了许多实践和探索，2017年提出规范发展农村资金互助组织。本文通过对陕西农民专业合作社资金互助试点情况的实地调查，分析了新型农村合作金融的发展困境，并提出了未来发展路径。

关键词：新型农村合作金融；资金互助；专业合作社

中图分类号：F832.35 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（3）-0083-03

一、引言

自2006年中央一号文件提出引导和支持农民发展各类合作金融组织以来，每年的中央一号文件对发展农村合作金融组织均有不同表述（见表1），各地纷纷作出了探索和实践。目前，各地新型农村合作金融组织发展迅速，形式多样，主要有以下四类：一是银监部门批准设立的农村资金互助社；二是由扶贫办和财政部门批设的农村扶贫资金互助协会；三是农民专业合作社内部开展资金互助；四是供销社推动设立的农民资金互助社。农民专业合作社内部资金互助是新型农村合作金融中发展最为迅速的一类，但总体来看，合作社内部资金互助还处于自发探索阶段，各方面在实践中对合作社开展资金互助的态度不尽一致。同时，农民专业合作社自发开展内部资金互助意愿强烈，而且发展迅速，存在潜在风险，亟需总结试点实践经验，进一步明确政策界限，促进合作社资金互助业务健康规范发展。本文在对渭南市农民专业合作社实地调查研究基础上，分析探究我国新型农村合作金融的发展困境，并提出未来发展路径。

二、农民专业合作社开展资金互助的积极作用

（一）弥补正规金融在农村地区的不足

合作社社员都是农民，可抵（质）押资产较少，从正规金融获得贷款难度大，一般获得的信用贷款、担保贷款金额较小，无法满足社员扩大生产的需要。合作社内部资金互助克服了正规金融信息不对称、交易成本高的劣势，社员之间资金互助离土不离乡，用乡里乡情互作诚信担保，通过方便、快捷的信用借款方式既满足了农民对短期资金的需求，又弥补了正规金融在农村的不足，既解决了社员在生产上资金短缺的问题，又为产业发展注入了新的活力。

（二）降低了管理与监督的博弈成本

合作社资金互助建立在血缘、地缘、人缘的基础之上，成员之间对彼此的家庭情况、借款用途、信用状况等都比较了解，在借款审批时能够快速准确地獲取成员信息，简化了诸多考察审批环节，资金互助简便、快捷、准确，同时，定期向社员公布资金运作情况，提高了信息透明度，降低了管理与监督的博弈成本。

（三）助推农业产业化，促进农民增收

合作社内部资金互助助推社员种植规模由每户2-3亩增加到几十亩、上百亩，促进了农业产业化和规模化。据统计，某合作社2016年从周边地区流转土地7000多亩。同时，合作社为社员提供从种植—管理—收购—销售的社会化服务，土地集中连片便于社会化服务，不仅降低了生产成本、提高了农产品竞争力、解除了销售后顾之忧，而且增加了收益，户均收入由原来的1-2万元提高到现在的十几万以上，促进了农民增收。

三、农民专业合作社资金互助存在的缺陷和风险

（一）治理结构不完善、财务管理不规范

尽管农民专业合作社建立了社员代表大会、理事会、监事会等组织机构，并聘请了经理，但实际上并没有真正发挥执行机构、决策机构和监督机构的作用，没有形成一种有效的运作和制衡关系。管理权没有真正掌握在作为合作社社员的农户手中，农户对经营也无法行使知情权和控制权，合作社发起人、大股东控制经营决策，社员代表大会、监事会形同虚设。合作社尽管聘任了专业会计，印制了相应凭证，但对互助资金未能严格实行“专款专用、封闭运行”，突破合作社“内部性”、“封闭性”原则进行牟利，报送月度、季度财务报表不及时、不完整现象时有发生。

（二）缺乏经营管理人才和资金经营管理经验

农民专业合作社管理人员和财务人员基本上都是聘请农村信用社退休人员或原农村信用社代办员等，这些人群有一定金融专业知识，但是缺乏专业的经营管理知识和资金运营管理经验。据调查，农民专业合作社的相关管理和财务制度基本是沿用以前基金会，或者简单借鉴农村信用社的模式。

（三）风险防控机制不健全，风险防控能力弱

合作社主要的风险防控措施是提取风险准备金、公益金，而合作社提取风险准备金、公益金的比例基本是凭经验提取，没有严格的标准，也没有经过科学测算和论证能否覆盖损失、能否防止流动性风险等。如某合作社每笔借款1万元提取30元内部保险金，而这部分资金也只是弥补不可抗力引起的意外事件造成的损失，并不能用于防控除此之外的风险，合作社提取内部保险金的做法是否合法合规也有待商榷。没有健全的风险防控机制，合作社的风险防控能力非常弱。

（四）生产经营的同质性和同步性易出现风险积聚

在业务范围限定在行政村、镇的制度设计下，依托专业合作开展内部资金互助的合作社，社员生产经营具有同质性和同步性，资金使用相对集中，易出现“高峰期”互助资金难以到位，而“低谷期”资金闲置的情况，无法实现资金跨季节、跨行业和跨区域调剂。同时，由于社员退股自由，而合作社的备付金主要根据经验留存，如果突然间出现大规模退股情况，则会导致备付金不足，出现挤兑风险。一旦遇到市场行情逆转或遇到天灾，每个社员生产都会受到影响，无法按时还款，可能引发资金链断裂的风险。

四、新型农村合作金融稳健发展的路径选择

（一）进行顶层设计，明确监管部门，完善监管体制

自2009年以来，蒲城开展资金互助业务试点的农民专业合作社已经过2个试验期（3年一个试验期），但是对农民专业合作社交给谁来管一直没有明确，对下一步如何发展也没有明确。因此，需要总结试验项目的典型经验，借鉴山东试点的成功经验，从顶层制度设计来规范农民专业合作社资金互助业务的开展。可以以省为单位统一顶层制度设计，根据当地新型农村合作金融组织发展特点制定统一的监管规章，明确监管标准、监管部门、风险处置责任和退出规则等。中央一号文件明确了地方政府对新型农村合作金融的监管责任，而金融办担负着地方的金融监管职责。由于合作金融在服务对象、经营原则、发展环境、设施条件等方面都不同于商业金融，因此，需要对合作金融进行差异化监管，建立专门的合作金融监管制度。

（二）亟需明确其法律地位和资格准入条件

目前，蒲城县试点农民专业合作社开展资金互助业务，虽然有“中央一号文件”和省试验项目的支撑，但缺乏金融市场准入的批准，地方政府各有关部门对合作社开展资金互助的合法性也存较大分歧，法律法规对合作社开展资金互助业务还没有相应条款和细则，合作社开展资金互助业务有“名不正、言不顺”的忧虑。同时，资金互助涉及到融资，一旦发生风险涉及面广，处理不当甚至可能引发区域性金融风险。因此，亟需明确其资格准入条件和法律地位，对合作金融组织的性质、法律地位、组织机构、产权、服务宗旨、运营方式、内部治理结构等方面做出明确规定。

（三）限定开展业务地域范围和资金规模

为防止新型农村合作金融偏离其服务方向，要始终把握好其业务地域范围和资金规模。农民专业合作社要始终以服务相关农村产业为根本，始终保持资金使用“对内不对外”的原则。因此，应明确限定农民专业合作社服务的地域范围，否则不仅容易超出合作社能力控制范围，而且容易给变相吸收公众存款留下空间。吸收互助资金规模要与合作社注册资本实际出资规模、风险控制能力、经营管理水平相适应，保证风险可控；互助资金增长速度要与农民收入增长速度相符，保证融资规模可持续性。严格限定社员必须是农户，严格控制每年吸纳会员的次数，建议一年吸纳一至两次，社员增加应及时到主管部门备案；明确限定只能在本乡镇或某几个乡镇设网点，要合理控制代办点的设立数量，对长时间未开展业务的“空壳”合作社予以注销。

（四）完善治理结构、财务管理，提高经营管理能力

拥有完善的组织机构和财务管理制度，是新型农村合作金融高效有序运行的关键，也是防范金融风险的重要保障。应不断完善治理结构，构建起“社员代表大会控制、理事会民主决策、监事会全程监督”的内部治理结构。选聘高素质专业人才，提高经营管理能力。建议合作社选聘具有金融从业背景的人才，从事资金互助的管理工作；聘请具有会计从业资格人员从事财务管理岗位，以规范财务制度，提高账务管理质量。建议有关监管部门定期对合作社的资金互助管理人员开展培训，增强合作社资金互助管理人员在法律法规和经济金融等方面的专业知识，提升经营水平，适应合作社发展的需要。

（五）建立风险补偿机制，健全风险防控机制

首先，应建立风险准备金制度，从主营业务和盈余中提取一定比例资金存入监管部门指定账户，增强损失补偿。其次，实行统一资金占用费率。出台当地资金互助资金占用费率指导意见，统一费率，防止低吸高放、变相集资现象。第三，建立资金流向约束机制。互助资金主要用于解决社员生产需求，优先支持社员投资创业和发展主导产业，用于农业生产项目不得少于80%，社员不得将互助资金用于非生产经营项目。第四，建立风险补偿机制。当地政府和农村合作金融组织共同出资设立一定的担保基金，分担分散资金互助风险。第五，簽订自愿承担风险承诺书。参与互助资金社员在入股前必须认真考察合作社主导产业、资金规模、互助资金投放流程及理事长个人诚信等，签订自愿承担风险承诺书，书面承诺自愿承担信用互助业务风险。

参考文献

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