基于SWOT分析的城市街区制推广策略研究

王 双，唐 欣

（山东农业工程学院，山东 济南250100）

2016年2月,中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这一政策打破了长期以来城市住区采用封闭式的局面，街区制的推广在城市中拉开了序幕。

开放住区是被城市道路所围合的、尺度较小的、不设围墙的、开放的“街区”式住区。开放住区与封闭住区各有优缺点，由封闭住区向开放住区的更迭过程中难免存在一些矛盾和困难。通过分析街区制的优势（S）、劣势（W）以及面临的机会（O）和威胁（T），力争在街区制推广过程中能够发挥优势、抓住机会、克服劣势、面对威胁，扫清街区制建设和推广的羁绊和障碍。

1.城市街区制推广的优势因素

与封闭住区相比，街区制不仅能够优化交通路网布局，在实现各种设施的共享、建设和谐活力的生活街区、增进邻里交往和丰富社区生活等方面都发挥着积极有效的作用。

1.1 实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题

我国推行街区制的初衷是为了 “优化街区路网结构”，缓解大城市道路拥堵、交通不畅等城市病。“窄马路、密路网”的街区制增加了城市道路网密度，解决了城市支路不畅的问题，缓解了城市交通的压力。通过打开已建成的住宅小区和单位大院，实现了内部道路公共化，完善了城市路网结构。

1.2 实现住宅小区公共服务设施、绿化景观的共享

随着生活水平提高，居住区内公共服务设施、绿化景观等的配套越来越高。但封闭住区内的设施仅供少数人使用，使用率不高，造成了重复建设和资源的浪费。封闭小区打开后，住区内的服务设施、绿化景观能够满足周边居民对公共资源和设施的需求，实现了资源的共享，提高了公共资源和设施的利用效率。

1.3 扩大居民的交往空间，社区充满活力

开放街区在街区开放空间统一建设公共服务设施、公园、绿地等，让居民走出楼栋就能走进街区，为居民的休闲、游乐、运动、交往提供了丰富的空间，也减少了居民的出行时间和出行距离。街区型住区以多功能、多类型和多维度的空间为居民提供交往和休闲场所，邻里关系更加和谐，社区生活更加丰富。

2.城市街区制推广的劣势因素

与封闭住区相比，街区制也有其内在的缺点，主要表现在封闭住区一旦打开，安宁和独享的空间消失，如果相应解决措施跟不上的话，会影响到原有居民的居住品质。

2.1 居住品质下降

封闭住区设有围墙，为居民提供了安宁、独享的居住活动空间。小区内部的设施、景观等仅供小区内居民享有，是高品质生活的象征。封闭小区打开后，其绿化和公共设施会吸引大量周边居民，打破了原有的安宁，降低了居住品质。

2.2 居住安全风险上升

封闭住区由物业服务公司提供保安、保洁、绿化、公共设施和公共区域的维护等服务，外来人员和外部车辆不能随意进入小区，因此住区内部相对安全。封闭住区打开后，外来车辆和人员随意进入，无形中增加了安全隐患。

2.3 过往车辆噪音扰民

封闭住区内部不允许过境交通穿越，还可采用人车分流的形式保障居民安全，交通干扰少，相对比较安静。住区开放后，小区内道路变成公共道路，交通噪声会影响居民生活。

3.城市街区制推广的机会因素

《意见》中提出的“加强街区的规划和建设”是在我国城市中推广街区制最有力的外部推动力量，急需解决的城市交通拥堵也让封闭住区的打开有了理由和依据。

3.1 破解交通拥堵的需要

居住用地是城市建设用地中比例最高的用地类型，居住空间格局对城市道路网络有着重要的影响。大型的封闭住区阻碍了城市道路的通畅性，降低了城市道路网密度，造成了城市支路不畅等问题。开放性住区将居住区内部的道路公共化，丰富了城市路网，能够缓解城市拥堵问题。

3.2 政府政策大力支持

《意见》明确提出在我国城市推广街区制，这让建设街区制有了政策保障。有了政策方面的支持，街区制将会在城市中得以实践并发挥积极的作用。目前，各个城市在城市规划和新建住宅中进行了街区制的有益探索，街区制建设已经起步。

3.3 城市居民对街区制的认可度和接受度不断提升

《意见》发布之初，公众对街区制有着较大误解。随着专家、媒体对街区制的解读以及政府部门对街区制的正面宣传，公众抵制街区制的情绪逐渐消失。街区制在新建住区中的实践让城市居民切实感受到了街区制的积极作用。居民对街区制的认可度和接受度不断提升，这为街区制的推广奠定了坚实的群众基础。

4.城市街区制推广的挑战因素

街区制在城市中的推行势在必行，但具体做起来会面临很多的挑战。已建成的住宅小区想要打开必定要面对重重困难。

4.1 政府的管理成本增加

街区型住区，物业服务公司仅提供组团或楼宇内的物业服务，街区内整体的安保、街区道路的清理、公共设施的维护、街区绿化的养护均需要政府来负担。这意味着政府需增加社会管理支出，以提供更多的人力和物力维护城市安全与卫生。

4.2 已建住宅小区打开的具体措施尚待出台

长期以来我国居住区的建设多采用封闭式，街区制的推广仅仅针对新建小区是不够的，还需要打开已建成的住宅小区和单位大院。已建住宅小区打开是一个非常复杂的问题，实践经验又非常有限，还牵扯到居民权益的保护等问题。因此，政府有必要出台已建住宅小区打开的具体措施。

4.3 已建住宅小区开放的产权问题尚需解决

《物权法》规定：“建筑区划内的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”打开围墙，将住宅区内现有的道路、绿地和公共设施等公共化，侵犯了业主的共有权利。因此解决产权问题是封闭住宅小区打开的必要前提。

5.城市街区制推广策略

虽然街区制在国外已经相当成熟，但我们不能一味地照搬照抄，必须结合我国实际，并充分认识到街区制的劣势以及公众对街区制的意见和态度。通过SWOT分析矩阵（见表1），制定出相应的城市街区制推广策略，以引导我国城市的街区制建设。

表1 城市街区制SWOT分析矩阵

5.1 街区尺度要适宜，交通设计和公共设施的配建须满足居民要求

要发挥街区制的积极作用，必须科学合理地确定开放生活街区的内容。交通设计方面要明确道路宽度、道路间距、道路网密度、道路面积率、道路横断面的形式以及公共交通和慢行交通设计。公共服务和绿化设施配建方面要明确设施的等级、位置、布置内容和布置标准。对小区内已有的公共设施和绿化、活动场所等进行整合和改造，将其纳入到城市各级公共设施和绿化系统中来，满足居民的生活需求，为居民提供丰富便捷的活动和交往空间。

济南中央商务区在规划设计中提出了“采用五小尺度、打造活力新中心”的理念，“五小”即小马路、小地块、小退界、小转角、小绿地，这是对《意见》中提出的“窄马路、密路网、街区制”的最佳实践。济南中央商务区道路宽度为15m～30m左右，道路间距在130m～150m左右，以13km/km2的道路网密度和30%以上的道路面积率设计出了发达的城市路网交通系统，并设计了通达舒适的步行系统和便捷多样的公交网络，创造出了高共享的开放街区和生态空间。

5.2 新建小区采用“大开放、小封闭”的格局

街区制的推广是一个渐进的过程，不能一蹴而就。开放住区和封闭住区相比，在完善城市交通路网、共享各种设施资源以及营造良好的社区氛围等方面有着一定的优势，但封闭住区的安全、安宁也是居民所追求的。如何权衡利弊，发挥街区制的优势并克服其劣势是街区制推广的关键。对于新建小区，在街区制推广的初期阶段，宜采用“大开放、小封闭”的格局。整个居住区、居住小区采用开放式布局，以4～6栋住宅楼组成一个居住组团封闭起来，组团内人车分流，布局绿化等设施，而公共服务设施和居住区、居住小区级道路和绿化则在开放空间统一布置。这样组团内仍然设有围墙，保证了居住的安全和私密性，而这种小尺度的封闭又增加了城市的路网密度，也实现了各种设施的共享。

济南东部某住宅区总规划用地约76.92公顷，可规划建设用地约为63.59公顷，住宅户数约8000户，总建筑面积约201万平方米，大约相当于一个居住区那么大。该住宅区采用了“大开放、小封闭”的规划布局结构，市政道路将整个住宅区划分为六个开放的居住片区，片区内又划分为多个封闭的居住组团，体现了“街区制”的建设理念。开放的规划格局，加大了社区路网密度，加强了街坊的可达性，塑造了充满活力的社区街巷空间。封闭的居住组团内人车分流，设置绿化、健身等设施，保证了居住品质，也为居民提供了私密安宁的居住空间。

5.3 已有小区要逐步打开，充分尊重民意并保障居民权益

已有小区的打开不能搞一刀切，要从实际出发，具体问题具体分析，切实贯彻好“逐步”二字。先根据实际情况，评估小区打开的效益和给居民带来的影响，确实有必要打开的街区再出台具体措施。不妨先从单位大院下手，积累一定经验之后再考虑住宅小区的打开。住宅小区打开前，除对打开的必要性和方式进行探讨之外，一定要尊重民意并切实保障居民的权益。

5.4 健全相关法律法规，制定街区制规范标准

《意见》提出了推广街区制的基本原则，但缺乏法律依据和标准规范。街区制的推广必须有法可依。一方面要处理好打开封闭小区与《物权法》之间的矛盾，明确界定小区内道路、绿地、停车位、公共设施等资源的归属权，切实保护居民的产权和利益。另一方面要制定相应的规范标准解决街区制推广和建设的具体问题，使街区制落地有据可依。