政策工具视角下的京津冀健康产业政策文本量化比较研究

魏 巍 张慧颖

1.天津大学管理与经济学部 天津 300072

2.天津中医药大学科研处 天津 300193

京津冀协同发展实施三年以来，国务院各部委及两省一市在部分领域形成了统一的发展理念，制定了若干领域的协同发展规划，例如《京津冀协同发展交通一体化规划2014—2020》、《京津冀协同发展生态环境保护规划》等。［1］从已取得的成绩和制定的规划政策看，京津冀协同发展率先突破的是交通一体化、公共服务均等化、生态环境治理。而产业协同和转移的工作推进缓慢，原因是产业是三地税收的来源和发展的动力。所以协调三地之间的核心产业利益，将是京津冀协同发展战略向纵深推进的重点和难点。

健康产业是与人体健康息息相关的行业总称，被誉为二十一世纪的朝阳产业，同时也是京津冀三地的重要产业之一。北京、天津聚集了较多优质的医疗服务机构和医疗人才。［2］并且，京津冀三地医药、医疗仪器制造行业合计的主营收入和利润，在高技术产业中所占比重较大，甚至河北省占到其全部高技术产业的70%左右。［3］健康产业无论是所占经济总量、获取收益的能力，还是未来的发展潜力，都是京津冀各产业中主要优质产业。

加深京津冀产业协同发展，不仅需要探明三地产业发展各自的现状、特点和问题，而且需要分析清楚三地政府对发展重点产业的认识、设想和规划，然后才能综合分析得出三地产业协同发展、产业转移的最佳模式。现有文献中探讨三地产业协同的研究较多，而探讨三地政府相关政策制定的较少。本文从政策工具的视角，对三地政府制定健康产业相关的文件和规划进行文本量化分析，定量探讨京津冀三地政策之间的特点以及异同之处，希望以此发现京津冀产业协同发展中的政策壁垒，消除阻碍产业协同的因素，为进一步推动其他产业转移和协同发展提供示范和借鉴。

1 资料与方法

健康产业是一个有别于传统医疗服务行业或者医药制造行业，糅合了与“健康”相关诸多行业的集合产业概念。由于现有理论和实践并没有对健康产业的概念内涵形成统一认识，使得健康产业所包含的范畴和边界变得比较模糊。本文以健康产业相关的政策文本为研究对象，需要首先明确健康产业的概念范畴，然后才利于明确范围之内的行业领域，以收集京津冀三地涉及的政策、法规和文件。

1.1 健康产业内涵的确定

健康产业的概念最早是由外国学者Paul Pierce于2002年提出的，他在《新健康革命》一书中使用健康产业与疾病产业相对应。［4］他认为“疾病产业是事后对患病之人提供产品和服务，而健康产业是指对未患病之人提供产品和服务，使之更加健康、健美”。Robert Branston则扩大了健康产业的认识范围，认为健康产业应该包括公立、私营以及非盈利机构提供各类健康服务活动。［5］

国内学术界对健康产业概念的认识，也逐渐从简单预防疾病的活动，向更为全面、深入的健康产业链发展。［6-7］我国政府机构在制定的健康产业相关文件中，较多的采用了制造业和服务业分类的说法。科技部2012年发布的《医疗科技发展“十二五”规划》［8］，将重大新药、医疗器械、中药现代化列为推动健康产业发展的核心要素。国务院2013年颁布的《关于促进健康服务业发展的若干意见》［9］，明确指出健康服务业是“以维护和促进人民群众身心健康为目标，主要包括医疗服务、健康管理与促进、健康保险以及相关服务”。综合国内外学术界以及政府实践的观点，本研究认为健康产业是指与维持健康、修复健康、促进健康相关的一系列有规模的产品生产、服务提供和信息传播活动的统称。健康产业包括医疗服务、医药制造和销售、健康保险、医疗器械制造和销售等主要领域。

1.2 资料来源

1.2.1 资料收集的途径

本文选取的健康产业政策文本均来自北京市、天津市、河北省政府网站以及政府直属的各委办局网站（包括发展改革、卫生、食品药品监管、财政、工信等管理部门）公开的政策文件。依据前文关于健康产业定义和概念范畴的描述，从医疗服务、医药制造和销售、健康保险、医疗器械制造和销售、健身等几个渠道收集政策文本。涉及与健康产业有所交叉的领域，例如体育产业、养老产业以及食品产业（不含药品），由于难以分辨其与健康产业相关的部分，所以并没有收录在内。

1.2.2 资料收集的方法

在多元化商业结构下，如何发挥非控股股东的作用已成为阻碍股东控制和加强公司治理利益的重要问题。作为公司的主要投资者之一，非控股大股东在遇到自身与控股股东产生利益冲突时，已成为规避大股东对中小股东及自身利益侵占的重要主体。非控股大股东之间的利益可能并不一致，更不能肯定第二大股东与第一大股东之间就是制衡关系。委托代理框架下的第二个代理问题可能将控股股东和其余股东认为是同一侵占整体，但实际上第二大股东和最大股东并不一定是同一侵占整体。因此，对股东关系的仔细分析一直是公司治理有效性研究的重点。

政策文本的类型包括规划、条例、文件、实施意见、指导意见、实施方案、法规和管理办法等直接反应政府意志的文件。由于健康产业涉及的领域较为广泛、产业链条较长，涉及的政策条文也较多，并且本文收集政策的渠道有限，所以选择的政策文件可能并不完备。但是本文侧重探讨健康产业政策的结构，并且从京津冀协同发展的角度进行比较研究，试图发现京津冀健康产业政策间冲突及协调的空间，所以只要政策文本数量较为充足，能够达到分析、比较的研究目的即可。本文所选取的政策文件数量为北京市29个、天津市30个、河北省25个，能够较为充分的反应三省市政策情况以及结构（表1）。所选文件发布的时间绝大多数集中在2011年之后，因为政策的沿用性和延续性，还选取了极少数发布时间较早但沿用至今的政策文件。

表1 北京市、天津市、河北省健康产业政策文件

序号 天津市 北京市 河北省24 天津市人民政府办公厅关于区县公立医院综合改革的指导意见 北京市“十二五”时期卫生发展改革规划 河北省医药产业发展“十二五”规划25 天津市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录北京市人民政府关于进一步做强中关村科技园区的若干意见关于印发《加快我省生物医药产业发展的若干政策措施》的通知26 天津市深化医药卫生体制综合改革方案 北京市关于加快培育和发展战略性新兴产业的实施意见27 关于印发天津市医疗器械经营许可和备案管理若干规定的通知 北京市医疗机构药品采购和使用若干规定28 天津市城乡居民基本医疗保险规定 北京市医疗机构许可管理办法29 天津市卫生行业医药购销领域商业贿赂不良记录实施办法关于加快推进中关村生物医药医疗器械及相关产业发展的若干意见30 天津市医疗卫生服务体系建设规划（2015—2020年）

1.3 研究方法

公共政策理论认为，公共政策所产生的效果是由不同政策工具组合而成的政策合力效应。［10，11］政策工具是公共政策能够发挥作用的独立单元。各类政策工具组合的方式以及政策整体反映出的结构特性，能够反映政策制定者的价值取向和设计理念。政策工具之间的搭配，可以通过时间上的前后相继，亦可以依靠空间上的各自分布，还可以通过作用靶点、意图之间的关联配合。本文是从政策意图方式、政策阶段靶点和政策行业靶点三个彼此独立的维度，看待京津冀健康产业的政策制定者在设计政策的作用方式和作用方位上有何异同的。

1.3.1 政策工具类型的维度

本文将依据政策工作不同的作用意图和方式，将其划分为供给型、环境型以及需求型三类。供给型政策工具的作用方式，是通过政府直接供应资源，从而达到推动健康产业发展的效果。供给型政策工具反映在政策文件上，表现为政府提供科技、人才、培训、基础设施建设、直接投资等方式。环境型政策工具是政府并非直接干预，而是通过间接影响的方式促进健康产业发展。具体表现为以法规、监管，维护健康产业市场环境，确保相关企业公平、有序的展开竞争，以金融、税收等杠杆手段调节市场，通过保护知识产权维护创新者的权益。需求型政策工具是指政府以直接采购产品和服务，拉动市场需求，以贸易管制降低市场风险。具体表现为政府采购、外包、贸易管制等。总体上看，供给型政策工具表现为推动力，需求型政策工具表现为拉动力，而环境型政策工具体现为间接影响作用。

1.3.2 产业价值链的维度

政策工具的划分角度更多体现从政府政策设计意图考虑，而健康产业作为政策作用的对象，也必须考虑健康产业自身的发展特点和内在规律。根据科技活动的基本规律可以划分为基础研究、研究与开发、产业化三阶段，而产业价值链活动基本规律是可以分为研发、投资、生产和消费四个阶段。本文综合两种基本规律，结合健康产业的特点，将健康产业价值链划分为研发准备阶段、生产制造阶段和流通消费阶段。政策工具作用在不同时期的各个阶段，可以反映政策在时间和价值维度上的衔接情况。

1.3.3 行业分工的维度

公共政策的作用空间同样是政策制定者需要考虑的重要内容。正如前文所述，健康产业所包含的子行业较多，我们需要了解政府政策对健康产业中哪些不同的细分产业起到了规范、影响和干预的作用。本文依据健康产业的基本含义和范畴，将政策作用的行业划分为健康制造业和健康服务业。

1.4 政策文本的识别与编码

基于上述分析角度，本文对同一份政策文本按照政策工具、产业链和行业分工进行三次分析。其中政策工具维度分为“供给型”、“环境型”、“需求型”三类，产业链维度分为“研发准备”、“生产制造”、“流通消费”三类，行业分工维度分为“服务业”、“制造业”两类。政策工具类型维度中供给型维度包括“科技信息”、“人才、教育、培训”、“基础设施建设”、“直接投资”，环境型包括“目标规划”、“金融”、“税收”、“法规监管”、“知识产权”，需求型包括“外包”、“政府采购”和“外包”。

本文对天津市（30件）、北京市（29件）、河北省（25件）政策条文进行内容筛查，符合政策划分标准的内容，逐一纳入相应的类别之中。表2为以天津市政府的文件内容为例，进行政策文本梳理、归类、编码的表格，累计编码133条政策（篇幅所限只列出天津市部分编码结果）。同样方法北京共编码107条，河北共编码 110条。编码结束后，录入excel 2010进行频数统计分析。

表2 天津市健康产业政策文本编码表

2 结果

2.1 工具类型维度

统计结果显示，京津冀三省市健康产业在政策工具维度的三大类上总体政策结构相近。环境型政策最多，其次是供给型政策，并且两类政策综合均占到总量的95%左右。需求型政策最少，仅占5%左右（表3）。

表3 京津冀健康产业政策大类结构比例（%）

在政策工具维度的细类上，京津冀健康产业相似之处主要是，环境型政策工具中均是以法规监管作为主要手段（均超过50%），而金融政策作为次要手段（均占30%左右），而其他目标规划、知识产权、税收均占较少比例（表4）。

表4 政策工具维度京津冀健康产业政策结构比例（%）

2.2 价值链条维度

在产业价值链维度上，京津冀三地产业政策结构较为相似。三地均以流动消费阶段的政策为最多，其次是研发准备阶段，最少的是生产制造阶段。

2.3 行业分工维度

在行业分工维度上，京津冀三地健康产业政策多集中在服务行业，而生产制造业相对较少。医疗服务行业总体上政策文件较多，这可能是由于医疗服务行业政策变化频率较大，而制造业政策相对稳定。例如，天津市政府2008年发布的《京津冀生物医药产业化示范区优惠政策》，北京市政府2002年发布的《北京生物工程与医药产业发展振兴纲要》以及2006年发布的《北京市人民政府关于进一步做强中关村科技园区的若干意见》中很多支持产业发展的优惠政策都沿用至今，并没有发生频繁的政策调整。而我国近些年正在推进医疗卫生体制改革，相关政策文件发布的较为频繁。

3 讨论

3.1 京津冀健康产业政策结构趋同

分析政策工具、产业价值链以及行业分工三个维度，京津冀三地健康产业虽然在政策工具类细分类别中显示出一定的政策结构差异，但是在大类政策结构中存在明显的趋同状况。由此说明，政策制定者更多的关注健康产业中投资、研发等准备阶段，以及消费、流通等市场环节，对生产制造等中间环节给予较少的关注。政策结构高度趋同，意味着政府层面对健康产业发展的设计和规划思路接近，进而影响产业向同一个方向发展。实证研究表明，京津冀三地医药产业确实存在协同关联程度较低，资源配置不合理的现象。［12］本研究还不能确认政策结构相似，是造成京津冀三地健康产业之间协同少而竞争大的主要原因，但是政策相似势必会影响产业发展，加剧产业间的竞争。

3.2 京津冀健康产业政策工具的使用类型较为单一

据统计，健康产业政策中环境型政策工具使用最为频繁。天津市达到54.89%，北京市达到53.27%，河北省达到59.09%，为三类政策中比例最高。而在比例最大的环境型政策中，法规监管类的政策所占比例均超过50%，金融政策达到30%左右，此两类合计超过环境类政策的80%。由于涉及人体的健康和安全，药品、医疗器械的制造、流通和使用，确实需要加强监管，但法规监管过多说明政策执行和保障措施还有许多不足之处。而目标规划、税收、知识产权、外包等行之有效的政策工具很少使用，说明当前地方政府对健康产业发展的总体方向还没有明确的定位，对健康产业中科技创新所起到的作用理解还不到位。另外，北京在供给型政策方面所占比例高于天津、河北，不同之处由于北京在供给型政策方面所占比例（42.06%）高于天津和河北，而河北省供给型政策比率是最低的（36.36%）。京津冀三地健康产业政策不同之处在于，供给型和需求型政策反映出三地政府及产业发展存在一定差异，北京市在资金、人才等方面具有较大优势。供给型政策中人才教育培训条目所占比例，北京市明显低于津、冀，说明北京市天然具有人才吸引力，科技人员素质较高，不需要制定过多的政策加以吸引，而河北省人才最为匮乏，人才政策占到40%。科技信息方面，也是北京最高、天津次之而河北省最低，说明北京在基础科技平台、信息建设方面，明显高于其他两地。资金投入方面，北京也明显高于其他两地。供给型政策中的直接投资，以及需求型的政府采购，都明显高于其他两地。河北省在基建方面投入最大，也从侧面说明健康产业发展相对较慢，还处于原始建设阶段。

4 建议

4.1 增加需求型政策工具的使用力度，适当降低环境型政策使用比率

政府在保证监管得当的情况下，应该适当扩大政府购买医疗服务、采购药品、医疗器械的范围。根据京津冀三地不同情况，采用更为多元化的采买方式，针对基本药物运用采购计划采买，针对量小的急救、特殊药品，在采购过程中采用询价、招标和定点相结合的方式，加大政采力度。京津冀三地政府应进一步采取出口、外贸等优惠政策，加快医药外包服务业的发展。通过加大需求型政策工具的使用，逐步减少环境型政策使用比例，降低市场交易成本，从而有效拉动健康产业向前发展。

4.2 增加环境类政策工具中目标规划、知识产权的使用，强化法规监管的执行力度

目标规划类政策工具使用较少，说明健康产业作为新兴产业，发展目标、发展路径还有许多并未探明之处，比如医疗卫生体制改革的方向和路径还有诸多方面仍在探索之中。但是政府仍可以在有限时限、有限目标内，加强目标规划，原则上不新增法规监管条目，加强现有法规监管的执行和保障措施，确保之前政策得以有效的实施。

4.3 关注政策在价值链维度的连续性，加强生产制造环节的政策强度

京津冀健康产业政策应增加对产业价值链中，生产制造环节的关注与政策设计，以保证整个产业链均衡发展。其中京津两地集中了更多的消费、流通和服务机构，以及高端制造研发，政策适合保持现有结构，而河北省以生产制造中低端、规模大的产品为主，应出台更多鼓励该类制造业的政策，以促进本省该类型产业发展，并吸引京、津同类型制造业产业转移。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。