泾川县农村土地承包经营权流转成效、存在问题及政策建议

张明科 常剑锋

【摘要】：土地是人类赖以生产生活的基础。泾川县属农业大县，财政穷县。针对自然条件严酷，发展高效现代农业困难的现状，近年来，该县创新土地流转方式，在林果、蔬菜及畜牧养殖方面推行规模经营，发展特色高效农业，走出了一条成功的路子。针对该县土地流转成效、存在问题进行調查，提出了一些合理化的政策建议。

【关键词】：土地流转；土地确权；颁证规模；经营建议

1、土地流转方式及成功经验

泾川县共辖14个乡（镇）、1个经济开发区，215个行政村，总面积1409.3平方公里，总人口35.2万人，其中农业人口31.8万人，总耕地面积87.87万亩。至2015年底，全县栽植果园50万亩，种植蔬菜15万亩，畜牧养殖小区113个，大家畜（禽）存栏108.37万头（只），注册农民专业合作经济组织443个，家庭农场29家，龙头企业19家，全县农业增加值完成17.6亿元。近年来，县委县政府紧紧围绕农业增效农民增收主题，强化引导，注重规范，强化确权颁证，积极探索流转机制，创新流转方式，发展以果、菜、畜为主体的特色高效农业，土地流转在促进“三农”增收方面发挥了积极作用。

1.1土地需求发生变化，流转规模持续扩大。自2010年以来，随着农业经济结构调整，一方面大力推进农业产业化，农民群众对农业特色产业适度规模经营效益有了新的认识，另一方面农村富余劳力输出人数增多，就业渠道拓宽，对土地的依附程度降低，一部分外出务工人员自愿参与产业用地集中流转，加之龙头企业、农民专业合作组织和种养大户对农村土地的需求紧迫，推动了农村土地流转。

1.2流转方式逐步转变，管理服务不断规范。乡村组织在充分认识农业发展实际的基础上，积极指导农民群众探索实践，由过去互换、代耕等无偿流转逐步转变为出租、转包等有偿流转，全县以互换、出租、转包等方式分别流转土地3.578万亩、3.729万亩、1.712万亩，各占流转总面积的35.8%、37.4%和17.1%，而委托第三方经营等其它方式流转0.964万亩，占9.7%。 在管理上，建成县级流转服务中心1个、乡（镇）流转服务站15个、村级流转服务点215个，统一规范了土地流转合同样本，累计签订合同2.172万份5.378万亩，占流转总面积的53.9%。

1.3主体经营能力强盛，流转效益日趋显现。土地流转后，经营者实现了规模化生产，改变了分户长期存在的品种老化、管理落后、经营分散的弊端，使土地的潜能得到了释放。

2、土地流转中存在的主要问题

2.1思想认识不够到位，流转受小农意识束缚。一是部分基层干部认识上有偏差，思想上不重视，政策宣传力度不大，对农户开展土地流转支持、引导、服务不到位。同时也担心引发新的矛盾影响农村社会稳定，缺乏开拓创新精神。二是部分农户小富即安思想严重，对土地流转心存疑虑，投资兴业怕担风险，流转土地怕失权利，习惯于守土经营而不愿流转。

2.2流转存在短期行为，土地集中成片流转难。一是由于土地在很大程度上担负着农户的生活保障功能，农民失地后怕生活无着落，不敢把土地长期流转出去，流转期限往往比较短，多为1-3年，稳定性差。二是土地流转涉及农户多，农户想法不一致，协调难度大，组织程度低，流转形式单一。三是土地确权登记颁证工作正在进行，因土地四至界限不清楚，“身份”不清晰，部分土地流转后零星分散，限制了集中连片规模经营，不能满足现代农业发展需要。

2.3流转机制不健全，配套服务跟不上。一是流转中介服务体系不够完善，县、乡、村三级流转工作机构队伍不够健全，流转市场平台建立缓慢，配套服务、管理指导等跟不上工作需求。大部分农户土地流转后，不能积极主动申请备案和合同鉴证，流转双方以口头协议为主或签订合同不规范；二是缺乏有效流转信息发布平台，乡、村二级流转服务机构服务能力有待提升，制约了土地流转。

2.4流转土地开发利用层次低，产业致富作用不突出。一是受自然条件制约，流转土地绝大部分仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，流转规模小、投入低、科技含量不高，龙头企业、合作组织、专业大户引领带动能力不强，真正懂经营、善管理、有带动作用的能人少，对产业发展的推动作用还不够突出。二是受流转期限短，稳定性较差影响，致使承包户不愿在土地上投入过多成本，管理跟不上，存在掠夺式经营的现象，难以挖掘土地的最大效益，限制了土地的有续利用、规模经营。

3、政策建议

3.1强化宣传培训，完善配套政策。

结合土地确权颁证，采取贴近农村、贴近农民的多种方式加强宣传，使广大农村基层干部及群众从思想上深刻领会和掌握国家涉农法律、法规及党对农业尤其是土地方面的政策精神，让农民了解政策，积极流转。由财政设立土地流转奖励基金，给予流转大户一定资金奖励，在农田水利、粮食蔬菜生产、畜牧养殖等项目上优先安排给土地承包经营主体。加快建立健全农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民离土的后顾之忧。

3.2加强模式引导。

在坚持依法自愿有偿的前提下，逐步引导由个人向能人流转，由单户向大户流转，由外出向留守流转，由单一农户向种养大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业等流转。鼓励发展优势特色产业、主导产业，发展农业适度规模经营，形成“一村一业、一村一品、一社一品”特色产业路子。

3.3建立健全管理服务机制。在坚持依法、自愿、有偿的原则下，按照“形式多样、程序合法、合同规范”要求，建立健全土地流转机制。即建立健全县、乡、村三级土地流转服务网络信息平台和土地承包纠纷仲裁调处体系，及时向农户提供规范的土地流转合同文本，协调土地流转双方的利益，设立规范程序，加强对流转大户的资格审查，规范土地流转信息发布、申报、协商、审查、签订、档案管理等程序。

3.4积极稳妥推进农村土地确权登记颁证，促进土地规范有序流转。

农村土地确权登记颁证不仅是维护农民土地承包经营权的一种有效途径和方法，更是强化物权，建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。泾川县被确定为土地确权登记颁证整体推进县。因此要加强领导，落实经费及措施，积极稳妥推进农村土地确权登记颁证工作，促进全县农村土地规范有序流转，促进特色高效农业健康持续快速发展。