村镇规划在城乡规划管理中的政策关系建议

施秀林

【摘要】：随着我国城镇化、城乡一体化发展，村镇规划，已经成为了城乡规划管理中的重要部分。笔者结合了自身所在单位，即云南省曲靖市会泽县纸厂乡村建所的实际情况，分析了村镇规划在城乡管理化的政策关系，指出了目前村镇规划还存在的问题，并针对性地提出了相关政策建议，最后在结语部分做了归纳总结。

【关键词】：村镇规划；城乡规划；政策关系

1、村镇规划在城乡规划化理中的政策关系

1.1村镇规划的行政从属关系

现阶段，我国的城乡规划管理体制已建立完备，法律法规、部门规章制度逐渐健全，保障了城乡规划从编制，到审批，再到实施与监督，都有一个完善的程序和制度，基本适应了目前的现实情况，以及社会主义市场经济的发展要求。但是，诸如《村庄和集镇规划建设管理条例》这样的规章制度，都是从属于《土地法》、《城乡规划法》这两部上位法律，这在一定程度上，对城乡规划的实施形成了一定的限制。

1.2城市对农村的领导与管辖

现阶段的城乡管理体制，就是城市对农村进行领导与管辖。城乡统筹，是现阶段城乡规划的一个重点。而实现城乡统筹规划，依赖政府的指导与调控，这与现有的体制相吻合。但是，农村对城市的从属关系，必然会导致两者之间的利益矛盾。领导结构和功能的不对等、责任与义务的不对等，往往导致城市对农村的利益掠夺。尽管在原则上，城市对农村的领导与管辖，和城乡统筹并不矛盾，但是具体到解决问题方面，依然存在的阻碍。

1.3城乡空间形态差异

城市与农村，除了在利益上的冲突关系外，在空间形态上的差异，也是在城乡统筹规划政策中需要考量的问题。现行体制下，在技术和操作层面上，面临着规划管理对象在行政级别空间形态差异上的矛盾。城市和农村，是进行统筹规划管理的整体对象，但是，城市、乡镇、村落又是由不同级别的行政部门所管辖，其中存在着重叠部分以及公共空间。对于这部分空间的管理和衔接，很容易产生权责不清混乱关系，需要投入很多的精力。

2、当前村镇规划存在的问题

2.1空间形态差异与城乡统筹的矛盾

前文提到，我国行政体系的总体导向，就是城市对农村的领导与管辖，而城乡的统筹，需要兼顾两者之间的利益。但是在实际上，城市化的进程中，拆迁、新建项目、土地变性、产业结构调整等等活动中，都是由城市主导，统筹的出发点和决策者，都是以城市为中心。所以，城市与农村之间，必然存在着利益冲突，而且农村往往处于弱势地位，城市在进行决策与管理时，总是会有意识无意识地向对自己有利的方向倾斜。矛盾激化的结果，就是城中村的出现，导致城乡规划的停滞。

2.2土地利用、管理权限对村镇规划的制约

土地规划，实际上就是对土地资源的综合利用和管理，本身是一种技术手段，可实际上，在我国现行的行政体制下，变成了一种行政手段。依据《土地法》建立的一套土地利用规划体系，基本上就是按照行政级别的顺序，由省及市、到县、到乡，层层推进。低级别行政单位，只能在高级别行政单位制定的框架内进行规划。这就导致了，最低行政级别的村镇，无法提出自己的要求。并且，规划的审批需要分级进行，村镇土地的规划，在内容上有很大的不确定性。理论上，这种不确定性，需要通过技术手段解决，可是实际上，取决定作用的，往往是上级的行政命令。

2.3其他方面的空间矛盾

前文提到，村镇规划的从属特性，导致了村镇自身没有多少调整的空间。出于城乡规划的整体性要求，村镇的规划必须服从和配合城市的规划，没有任何自主规划的权利。当需要结合自身情况进行调整时，或者想要实施既不违反上级规定，又在上级的规划范围之外的项目时，缺乏相应的法律依据和政策支持，需要经历层层审批，导致大量优秀的项目，遭到搁置或延误，甚至夭折。

3、村镇规划，在城乡规划管理中的政策建议

3.1在城乡统筹与村镇规划之间实现对接

以推动国民经济和社会发展为出发点，将城镇和农村的发展视为一个整体，深入研究两者在发展中遇到的问题，协调两者之间的利益关系，统筹解决。一方面，要发挥城市的辐射作用，以自身的经济发展带动农村的经济发展。另一方面，也要发挥农村的促进作用，比如提供劳动力、农产品等，实现两者之间的良性互动。就拿笔者所在的会泽县纸厂乡来说，虽然只有一条低等级的中纸公路与外界相连，但仍然与外界有的频繁的经济交流。

3.2因地制宜，统筹规划

统筹规划，一方面是指城乡的统筹，将农村与城市作为一个整体，规划管理要落实到每一个乡，每一个村。另一方面指区域自然环境、地理条件、气候因素等要素的统筹考虑，根据区域的自身条件，找准经济发展点，以此展开规划工作。此外，对于村镇的空间管理、资源调配、基础设施建设、自然灾害防护，需要进行系统而全面的综合考量。林果、冬早蔬菜、畜牧业是我乡的主导产业。在自然灾害防护方面，防旱、防涝是重点。

3.3提供完善的村镇规划政策保障

前文提到，由于我国城乡规划的从属特性，上级行政机构，对下级行政机构，拥有绝对的控制权。这对村镇规划建设，起着明显的抑制作用。因此，需要对这些体制进行改革，为村镇规划提供政策保障。比如，促进户籍制度改革，建立城乡一体化的劳动力就业体系；创新农村税费制度，保障农民利益；改革村镇土地制度，简化审批程序，发挥村镇的自主性，提高规划效率；设立专门的技术部门与监督部门，确保城乡规划的科学有序。以笔者所在的会泽县纸厂乡为例，我们需要结合自身实际，调整产业结构，引进核桃、大树青花椒支柱产业的精深加工，在稳粮，壮大畜牧产业上下功夫，充分发挥自主性，发展特色产业。

结语

在我国行政体制的影响下，村镇规划在城乡规划管理中的政策关系，就是村鎮规划处于从属地位，城市对农村具有绝对的领导与管辖权，而且，城市规划与村镇规划，存在着重叠部分与公共空间。村镇规划的从属地位，导致了自主权的缺乏，同时伴随着利益的牺牲，阻碍了城乡的统筹规划。因此，在进行村镇规划时，我们需要找到城乡一体性与村镇规划的结合点，因地制宜，进行适合自身特点的规划。另外，还需要促进体制的改革，发挥村镇的自主性，保障农民的切身利益，实现城乡的同步发展。

【参考文献】：

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