PPP模式作用于医疗改革的必要性和可行性

吴钰

PPP模式作为公共部门与社会资本建立的合作伙伴关系，在提供公共产品或服务方面有着传统供给模式所没有的优势，可以实现公共部门与社会资本的优势互补，达到“多方共赢”的效果。将PPP模式引入医疗改革中可以有望解决医疗服务供需矛盾及服务水平不高、医疗保险资金不足等问题，但任何一种模式或机制都有其适用范围和条件，因此，探索PPP模式应用于我国医疗改革时，对其应用的必要性和可行性进行分析是十分必要的。

一、PPP模式作用于医疗改革的必要性

（一）可以开拓资金来源，弥补财政资金不足的问题

一方面PPP模式作为一种广泛使用的融资模式和管理理念，为政府履行社会公共管理职能开拓了新的视野，提供了新的手段，随着PPP模式项目中公共私人合作方的角色和责任的不同，政府对医院的财政投入方式也随之改变；另一方面不管对公立医院还是民营医院我国政府的财政投入都是不足的，PPP项目基本上都是建设周期长，资金量大的工程，由公共部门和社会资本共同参与项目建设和运营，能减轻政府财政负担，弥补财政支出的问题，缓解医院在推动自身发展的资金压力。

（二）可以改善运营机制，提高公共服务质量

随着PPP模式引入社会资本，对于公立医疗机构（包括公立医院和基层医疗机构）来说，可以利用社会资金补充或完善医院的资源配置，提高管理效率、分流其患者流量，减轻公立医院“看病难”或排队问题。对于社会资本方而言，与公立医疗机构的合作可以很大程度上解决私立医疗机构既缺医生也缺患者的“缺人”问题，如果采用的是“特许经营”方式，还可以利用公立医院的品牌，学习其技术，加强自身的软件建设。PPP模式扩大资金投入规模的同时，也带来了流动性和竞争性，提高医疗行业对市场变化的反应速度，使医院更加适应市场经济体制和环境，同时多方共同参与项目的可行性研究、风险识别等环节，在控制风险的同时收益最大化，医院与在资金、管理和技术上具有竞争优势的社会资本方建立合作关系降低了企业的经营成本，缩短了生产的周期，提高了企业项目的收益周期和盈利能力，使医院在经营管理效率、运行绩效、服务质量等方面得到迅速改进和提升。

（三）可以分散和降低双方风险，实现规模效益

PPP模式设计的核心是风险分担，公共部门和社会资本方通过协商，将风险分解，由最有能力控制风险的一方来承担相应风险，控制风险的成本减小而管理能力增强。同时风险的大小与所获的收益是成正比的，社会资本方承担风险的同时获得的是相应的收益。在PPP模式中，一般政府承担的是政策风险、法律风险等，而社会资本方则承担市场风险、法律风险等。

（四）可以明确双方角色定位，增强职责功能

市场机制与政府调节在医疗卫生服务提供领域的有机结合是社会起点公平的保障，对人民健康投入是国家和政府不可推卸的职责。对于政府来说，发挥在制定政策、增加投入和严格监管方面的主导作用，确保卫生服务的社会公平性是其主要职责。政府承担出资人角色通过公共财政支出引导和调控卫生服务市场，通过直接投资举办少量预算制公立医院为居民直接提供基本医疗服务。同时政府也承担筹资者角色组织和建立基本社会医疗保障制度，通过财政转移支付，扩大医疗保险制度覆盖面和医疗救助人群，改善居民对基本医疗服务的可及性，缩小因贫富不均形成的健康差异和享受基本公共卫生服务水平的差距，进而提高全民健康水平。规范卫生服务市场制定各种准入制度，控制进入市场的卫生资源数量和质量，制定药品管理法和食品法等来保护消费者利益。加强卫生监管和执法职能，反垄、反倾，监控服务价格、防止价格欺诈等不正当竞争行为，取缔不符合质量要求的卫生服务提供者，依法保护人群享有的正当健康权益。

对于市场来说，它应该是政府机制的补充。卫生领域引入市场机制的目的在于发挥其卫生筹资、卫生服务生产和卫生机构经营管理方面的作用，社会资本引入医疗卫生服务领域解决了政府财政对卫生事业投入不足的矛盾，使政府财政有多余资金加大对卫生领域的纯公共产品以及基层基本医疗服务的投入。同时，通过引入自己承担风险责任的社会资本，有利于打破公立醫院垄断医疗市场的局面，激发公立医院的效率，满足人民多层次的医疗服务需求。

二、PPP模式作用于医疗改革的可行性

将PPP模式应用于我国医疗改革建设，在政策上和具体实践上都是可行的。

（一）政策上的可行性

让民营资本进入公共事业领域，在党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已有明确的表述：清理和修订限制非公有经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

在2009年政府工作报告中又一次明确指出：鼓励、支持和引导非公有制经济发展。落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。

在近期出台的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中这样写道：“坚持公平效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求”。

回到新一轮医改启动的2009年，在《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确指出，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

此后，国务院相继印发实施了一系列鼓励社会办医发展的政策文件。从2010年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、卫生部等部门的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，到2013年9月发布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，再到2015年6月，国办印发《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》。政策春风徐徐，催生着医疗领域社会投资的活力。

（二）实践操作中的可行性

PPP模式早在20世纪90年代就在世界范围内得到了快速发展并积累了诸多经验。英国在1992年最早应用PPP模式，运用领域包括高速公路、收费公路、收费桥梁、电厂、电信业务基础设施、隧道、学校建筑、机场设施、政府办公楼、监狱、轻轨系统、地铁、铁路、停车站、博物馆、海港、地下管道、道路改造和维护、卫生机构和垃圾处理等诸多方面。自英国提出PPP概念并广泛应用以来，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要发达国家以及智力、巴西等发展中国家广泛响应，在公共设施和公用事业领域积极运用模式，积累了丰富的实践经验。

在我国PPP管理模式的实践中，已经开始被广泛地应用到基础设施和公用事业的各个方面，目前主要应用于高速公路、地铁、水务等基础设施和公用事业，并且有很多成功的案例。如应用较多的BOT形式，被用在各地的高速公路建设中，以及自来水厂的建设和污水处理厂的建设等。在高校快速扩张时期，许多高等院校也用BOT的形式建设和管理学生宿舍。

三、结论

中国医疗资源分布不均已经成为非常突出的问题，优质医疗集中在一线城市，周边地县级城市的质素良莠不齐，使得很多求医都涌向一线城市、甚至往外国跑，更加剧了地区间医疗资源不均衡的问题。同時，公立医疗虽然资源丰富，但碍于体制的束缚难以充分发挥出最大效能。而且政府的财政投入在数量庞大的公立医院当中只能维持相当低的比例，而在国有企业改革中，大量的企业医院由于缺少资金的支持面临着运营发展的困境。

PPP模式作为公共部门与社会资本建立的合作伙伴关系，在提供公共产品或服务方面有着传统供给模式所没有的优势，主要体现在：拓展资金来源，弥补财政资金不足；改善运营机制，提高服务质量；分散和降低风险，实现规模效益；明确角色定位，增强职责功能的方面。因此，PPP模式应用于医疗改革是非常必要的。

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