内蒙古与发达地区开展跨区域碳排放权交易的优势与劣势分析

(内蒙古财经大学 会计学院,内蒙古 呼和浩特 010010)

1 引言

21世纪以来,世界关于环境保护的呼吁日益强烈,与世界各国纷纷提出减排承诺和环境保护相呼应,我国政府对全球宣告了“2020年碳强度比2005年削减40%—45%,2030年碳强度比2005年降低60%—65%,力争在2030年达到碳排放峰值”的减排承诺。北京、上海、天津、重庆、广东、深圳、湖北“六省一市”先后启动了碳排放权交易试点,并于2017年建立了全国性碳排放权交易市场。内蒙古自治区(简称“内蒙古”)作为国家实现减排战略目标的重要减排大省,在“十三五”规划中明确提出了“2020年全区万元GDP能耗比2015年下降14%,能源消费总量控制在2.25亿t标准煤以内,能源消费年均增速控制在3.5%以下,万元GDP二氧化碳排放量下降17%”的减排目标。在“去产能、调结构和降能耗”的宏观经济背景之下,内蒙古积极参与全国碳排放权交易,与发达地区开展跨区域碳排放权交易,有助于内蒙古解决经济发展中的环境瓶颈问题，以实现经济高质量增长。

碳排放权交易制度产生于科斯的社会成本理论[1],随后发展成为政府进行环境规制的一种市场制度。由于我国的碳排放权交易市场建立不久,国内关于碳排放权交易的相关研究成果主要集中在以下几个方面:一是欧盟、韩国和国内碳排放权交易试点先进经验总结[2-5];二是我国碳排放权交易市场存在的问题和解决对策研究[6-9];三是基于系统动力学或CGE等模型模拟分析碳排放权交易政策对我国经济和环境的效果[10-12];四是我国碳排放权交易市场机制研究[13-15]。综上所述,鲜有文献从供给和需求的角度研究某一地区参与碳排放权交易的优势和劣势。本文在对相关数据进行统计分析的基础之上,从供给和需求两个维度深入分析了内蒙古与发达地区开展碳排放权交易的供给优势和需求劣势,并在此基础上从交易机制和监管机制两个维度提出内蒙与发达地区开展跨区域碳排放权交易的政策建议。

2 开展跨区域碳排放权交易优势

内蒙古地处我国正北方,东西跨过约30个经度,因其得天独厚的自然条件与幅员辽阔的土地分布使内蒙古拥有广袤的森林和草原,为内蒙古与发达地区开展森林碳汇和草原碳汇清洁项目提供了先天的资源优势。一般而论，发达地区有两种划分方式：一种是以地理区域划分。将全国分为东部、中部和西部：东部12省,包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西和海南;中部9省和西部9省则为欠发达地区和不发达地区。另一种则是根据人均国民收入、地区城镇居民家庭人均可支配收入和农民家庭要均纯收入3项指标划分。将人均收入1500元以上的北京、天津、上海、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、广东、山东、新疆划分为较发达地区,人均国民收入低于1500元以下的归为中等发达地区和欠发达地区。依据以上两重标准,本文将北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东界定为发达地区。此外,由于重庆和湖北是全国首批碳排放权交易试点地区,碳排放权市场相对发达,所以我们将重庆和湖北纳入内蒙古可与之进行碳排放权交易的发达地区。

2.1 内蒙古森林碳汇供给优势

内蒙古森林资源概况:我国第七次森林资源普查中，内蒙古与发达地区的森林资源普查结果见表1。从表1可见,2015年内蒙古林业用地面积4298.89万hm2、森林面积2487.9万hm2,这两项指标均为全国第一。此外,2015年内蒙古活立木总蓄积量148415.92万m3、森林蓄积量134530.48万m3,这两项指标也位居第一。相对而言,广东省的森林资源在发达地区中名列前茅,福建省与湖北省次之,上海市的森林资源最少。内蒙古丰富的森林资源为内蒙古与发达地区开展森林碳汇交易提供了一定的资源条件。

内蒙古森林碳汇储量估算:依据黄萍、黄颖利、李小强等[16]的测算方法,对内蒙古的森林碳汇进行测算,公式为:

(1)

其中,Cij=Vij×δ×ρ×γ

(2)

式中,Sij为第i类地区第j类森林的面积;Cij为第i类地区第j类森林类型的森林碳密度;Vij为第i类地区第j类森林类型的森林单位面积蓄积量;α为林下植物碳转换系数;β为林地碳转换系数;δ为生物量扩大系数;ρ为容积系数;γ为含碳率。

表1 2015年内蒙古与发达地区各森林资源统计

注:数据来源于相关年份的《中国统计年鉴》。全国总计数包括台湾省和香港、澳门特别行政区数据。

表2 内蒙古2010—2015年森林碳汇储量

注:数据来源于相关年份的《内蒙古统计年鉴》。对统计年鉴中缺失的数据,用上一年的数据替代。

借鉴黄萍、黄颖利、李小强等[16]的做法,基于我国现行的林型划分标准与内蒙古森林资源数据的可获取程度,我们假设内蒙古的森林资源属于同一种类型,其值为1.90,林下植物碳转换算系数α为0.195,林地固碳量换算系数β为1.244,森林资源蓄积扩大系数δ为0.5,γ值为0.5,ρ容积密度的默认值为0.5。根据上述参数假设和计算模型,可得内蒙古森林碳汇储量,具体数值见表2。

由表2可见,内蒙古森林面积和森林覆盖率逐年递增。2010年内蒙古的森林面积为1886.7万hm2,2015年达到2487.90万hm2。同时,森林覆盖率也由2010年的14.80%增加到2015年的21%,森林碳汇储量则由2010年的27256.79万t增长到2015年的42773.25万t,增长幅度达57%。由此可见,近几年内蒙古在植树造林方面取得了可喜的成果,森林碳汇储量可观,这为内蒙古与发达地区开展森林碳汇交易提供了丰厚的资源保障。

内蒙古森林碳汇储量的经济价值:内蒙古丰富的森林碳汇储量具有可观的经济价值。为了使计算结果相对公正,本文借鉴杨美丽、褚宏洋、庄皓明等[17]做法,选择造林成本法和碳税法两种方法进行计算。在利用造林成本法进行计算时,我们选取较常见的三种碳价格,分别是260.9元/tC、273.3元/tC和305元/tC,并对这三种价格的计算结果进行了平均,结果见表3。

表3 内蒙古2000—2015年森林碳汇储量的经济价值

从表3可见,从经济价值角度看,按照造林成本法测算,2000年内蒙古森林碳汇储量的平均价值为769.82亿元,2015年上升为1208.06亿元,增长了约60%,相当于内蒙古2015年GDP的6.79%。如果以造林成本价305元/tC估算,内蒙古2015年森林碳汇储量的经济价值达1304.58亿元,是2010年经济价值的1.57倍。按照碳税150美元/tC价格估算,2015年内蒙古森林碳汇储量价值为4218.51.亿元(1美元=6.5750元人民币,下同)。内蒙古林业发展目标为“2020年全区森林覆盖率为23%,全区新增森林面积356.8万hm2”。根据这一发展目标,预计内蒙古2020年全区森林面积为2731.9万hm2,森林碳汇总储量为163820万t,以305元/tC的价格计算,森林碳汇的经济价值为1429.67亿元。可以预期,在全国节能减排和产业结构调整的大背景下,内蒙古完全可利用在森林碳汇方面的供给优势创造更多的经济价值。

2.2 内蒙古草原碳汇供给优势

内蒙古草原资源概况:内蒙古拥有全国最大的连片草原,是森林面积的4倍之多。2015年内蒙古与发达地区草原面积分布情况见表4。从表4可见,2015年内蒙古草原面积总额为7880.45万hm2,位居全国第一,与发达地区相比具有显著优势。内蒙古累计种草保留面积为489.22万hm2,也位列第一。丰富的草原资源为内蒙古与发达地区开展碳排放权交易提供了草原碳汇供给优势。

表4 内蒙古与发达地区2015年草原建设情况(万hm2)

注:数据来源于相关年份的《中国统计年鉴》。“-”表示数据缺失。

内蒙古草原碳汇的计算公式:依据赵吉[18]的草原碳汇的计算方法,计算内蒙古草原碳汇公式为:

(3)

(4)

总碳汇=土壤碳汇+植物碳汇

(5)

内蒙古草原碳汇储量:根据上述计算公式,我们测算了内蒙古2015年草原植物碳汇储量(表5)。由表5可见,2015年内蒙古地上植物生物量和地下植物根系碳汇储量分别为3791万t和23079万t,植物碳汇总储量为2687.0万t(1Tg=1012g),其中85%以上的碳汇储存位于地下。从类别看,典型草原植物碳汇储量达到1312.4万t,占比为总草原植物碳汇储量的1/2,地下植物生物量和地下植物根系的碳汇储量分别为195.6万t和1116.9 万t;草甸和草甸草原的植物碳汇储量分别为640.4万t和548.4万t;荒漠草原的植物碳汇储量为185.8万t,占比仅为6.91%,是四类草原中碳汇储量最低的。

表5 2015年内蒙古草原植物碳汇

注:草原亚类及其比例数据、地上植物生物量碳密度和地下植物根系碳密度数据来源于赵吉《内蒙古草原碳储量及其增汇能力潜力分析》；2015年内蒙古草原面积数据来自相关年份的《内蒙古统计年鉴》;各亚类草地面积=2015年草原总面积×比重。

从表6可见,内蒙古草原0—1m深土壤有机碳汇储量为52577万t。从草原种类看,典型草原和草甸草原的土壤有机碳汇储量分别为29681.8万t和10861.2万t,位列四类草原土壤有机碳汇储量的第一位和第二位,两者合计碳汇储量约占总土壤碳汇储量的77.11%;而草甸和荒漠草原的土壤有机碳汇储量分别占内蒙古总土壤有机碳汇的12.90%和10%。

表6 2015年内蒙古草原土壤碳汇储量

注:草原亚类及其比例数据、0—100cm土壤有机碳密度数据来源于赵吉《内蒙古草原碳储量及其增汇能力潜力分析》;2015年内蒙古草原面积数据来自相关年份的《内蒙古统计年鉴》。

表7 2015年内蒙古草原总碳储量

根据植物和土壤碳汇储量的测算,我们测算了内蒙古草原总碳汇储量(表7)。从表7可见,2015年内蒙古草原总碳汇储量为55264万t。其中,典型草原的碳汇储量为30994.2万t,占全区草场总碳汇储量比率为56%;草甸和草甸草原的碳汇储量分别为7422.4万t和11409.6 万t,占比分别为13.43%和20.64%;荒漠草原碳汇储量5437.8万t,是四类草原中碳汇储量最低的,占比仅为9.84%。

内蒙古草原碳汇储量经济价值:内蒙古草原碳汇储量同样具有较高的经济价值。按照造林成本法计算,如果以305元/tC的单价估算,2015年内蒙古草原碳汇储量的经济价值为1685.6亿元;如果以碳税价格150美元/tC测算,2015年内蒙古草原碳汇储量经济价值达5450.4亿元。

2.3 内蒙古碳排放交易政策优势

为了推进内蒙古地区碳排放权交易,自治区政府出台了一系列政策以鼓励企业节能减排,并创造条件鼓励企业与发达地区进行碳排放权交易。早在2005年,内蒙古就获批了我国第一个CDM项目,10年的预期减排目标为514296t。截止2009年,内蒙古获批的CDM项目达到136个,其中新能源和可再生能源122个、节能和提高效能项目8个,还包括联合国清洁发展机制执行理事会注册项目43个,核定减排量163万t,内蒙古CDM项目的实施为企业节能减排和参与碳排放权交易奠定了一定的基础[19]。2015年内蒙古启动了包头与深圳跨区域碳排放权交易试点,正式开启了内蒙古与发达地区开展碳排放权交易工作。2016年3月24日,北京市发改委发布北京与内蒙古启动跨区碳交易推进大气污染协同治理方案,实现了北京市与内蒙古呼和浩特市、鄂尔多斯市之间的跨区域碳排放权交易,为京蒙跨区域碳交易机制的建立和内蒙古依托森林及草地碳汇优势与北京开展跨区域碳交易奠定了政策基础。2017年4月29日,内蒙古印发了《内蒙古自治区“十三五”节能降碳综合工作方案》，明确了内蒙古节能减排的目标:即到2020年,全区万元GDP能耗比2015年下降14%,能源消费总量控制在2.25亿t标准煤以内,能源消费年均增速控制在3.5%以下;万元GDP二氧化碳排放下降17%,碳排放总量得到有效控制;全区森林覆盖率提高到23%,活立木蓄积量达到16亿m3,草原综合植被盖度提高到45%以上。《内蒙古自治区“十三五”节能降碳综合工作方案》成为全区“十三五”发展重要的指导性文献,必将推动内蒙古与发达地区开展跨区域碳排放权交易发展。

3 开展跨区域碳排放权交易的劣势

3.1 内蒙古碳排放量劣势

内蒙古碳排放总量相对较高:本文借鉴吴国华[20]的做法,通过以下模型估算碳排放量。

(6)

式中,CEEC为能源消费碳排放量(t碳,tC);ECi为能源i的消费量(t标准煤,tce);CEFi为消费单位能源i的碳排放量,称为碳排放系数(t碳/t标准煤,tC/tce);n为产生碳排放的能源消费品种数。本文引用的化石能源碳排放系数见表8。

表8 各种化石能源的碳排放系数

注:数据来源于2006 IPCC guidelines for national greenhouse gas inventories:volumeⅡ.

根据上述计算公式,我们计算了2015年内蒙古与发达地区碳排放总量(图1)。从图1可见,2015山东省的碳排放总量居全国首位,碳排放总量超过了5亿t;位列第二名和第三名的分别是江苏省和广东省,两省的碳排放总量超过了3亿t;内蒙古位居第四,碳排放量约3亿t。相对而言,北京市2015年的碳排放总量最小,其次为重庆市与天津市。由此可见,内蒙古的碳排放总量相对较高,较高的碳排放总量可能使内蒙古与发达地区进行碳排放权交易时常常处于需求劣势。

图1 内蒙古与发达地区2015年碳排放总量对比

内蒙古碳排放强度位居第一:“碳排放强度”是指每单位GDP增长引起的碳排放的增加额。由于碳排放强度指标涵盖了更多与地区经济发展水平相关的因素,所以这一指标在综合刻画某区域的碳排放情况时具有很强的代表性和说服力。一般而言,碳排放强度的基本计算公式为:

(7)

公中,CI为某一地区的碳排放强度;CDE为某一地区CO2总排放量;GDP为某一地区的国民生产总值。

2015年内蒙古与发达地区碳排放强度对比见图2。从图2可见出,内蒙古碳排放强度显著高于发达地区,是经济发达的北京、上海和广东等省份的4—6倍,也是碳排放总量第一大省山东省的2倍。相较于山东,内蒙古较高的碳排放量并未带来较好的经济增加值。即内蒙古经济的发展是以高能耗和高排放为代价的,以碳排放强度作为能源利用率的度量指标,说明内蒙古与发达地区在能源利用率方面的差距显著,这可能会导致内蒙古在与发达地区进行碳排放权交易时处于需求劣势。

图2 内蒙古与发达地区碳排放强度对比

表9 内蒙古与发达地区2015年三次产业产值占比

3.2 内蒙古产业结构劣势

内蒙古第三产业发展滞后:内蒙古与发达地区三次产业产值及其占比见表9。由于内蒙古的经济发展属于粗放型发展模式,主要依赖于地区资源开发与长期政策性投资,这种资源型产业的过度扩张最终导致内蒙古三次产业结构不合理。从表9可见,2015年内蒙古三次产业产值占GDP的比重为分别为9.1%、50.5%和40.4%,第二产业产值占比位列首位。相较而言,2015年北京三次产业产值占比分别为0.6%、19.7%和79.7%,上海三次产业产值占比分别为0.4%、31.8%和67.8%,内蒙古第二产业占比分别是北京的2.56倍、上海的1.59倍,而第三产业占比分别约为北京的50%和上海的60%。由此可见,内蒙古第三产业发展落后,GDP近1/2来源于工业,而工业中高能耗产业和高排放产业占比相对较高,从而使内蒙古碳排放量较高,加之能源利用率较低,在与发达地区进行碳排放权交易时会处于需求劣势。

内蒙古石化能源消耗占比较高:2015年内蒙古与发达地区能源消耗结构见表10。从表10可见,2015年内蒙古能源消耗中65%为高排放的化石能源——煤炭,而石油、天然气和电力等优质能源消耗占比仅为有4%和1.30%。而发达地区的能源消耗结构则正好相反,如2015北京煤炭能耗比例仅为8.49%,天然气消耗和电力的消耗比重分别为20%和40%,表明近几年政府环境规制与经济转型推动了清洁能源的使用,污染较严重的能源消耗在下降。以煤炭化石类能源为主导的产业体系带来了较多的问题,其中最为主要是产业结构过于粗放和对环境污染过于严重。

表10 内蒙古与发达地区2015年能源消耗结构(%)

注:数据来源于相关年份的《中国统计年鉴》。

3.3 内蒙古碳排权交易政策法规劣势

内蒙古碳减排压力较大:内蒙古在经济发展中过分依赖能源的粗放式发展模式,使单位GDP能耗过大,第三产业发展严重滞后,碳排强度较高。为了实现我国对世界承诺的减排目标,内蒙古“十三五”提出“到2020年全区万元GDP能耗比2015年下降14%,能源消费总量控制在2.25亿t标准煤以内,能源消费年均增速控制在3.5%以下,万元GDP二氧化碳排放下降17%”的减排目标。“十三五”期间,内蒙古与发达地区能耗降低目标的对比情况见表11。

从表11可见,相较于工业化程度较高的北京和天津地区,内蒙古的能耗降低目标与北京和天津相同,均是17%,但由于北京和天津第二产业占比较低,第三产业占比较高,所以北京和天津2020年各自比2015年能耗只需降低800和1040万t标准煤即可。由于内蒙古第二产业占比居全国第一,且石化能源消耗水平较高,能源消耗单位GDP能耗过大,工业产业结构正处于重化工业比重较高的工业化中期,所以17%的能耗降低目标就需要比2015年减少3570万t标准煤。相较而言,内蒙古的减排责任艰巨,减排压力较大。

表11 “十三五”期间内蒙古与发达地区能耗降低目标

注:根据各地区政府发布的“十三五”规划整理。

内蒙古碳排权交易政策法规不健全:内蒙古与北京在碳排放权交易政策法规等方面的差异见表12。从表12可见,由于内蒙古尚未建立自己的碳排放权交易市场,相应的政策法规并不健全;企业和社会公众对碳排放权交易知之甚少;交易的中介机构尚未建立,相应的从业人员急待引进,亟待建立健全碳排放金融交易。

表12 内蒙古与北京碳排放权交易市场的对比分析

注:根据北京市环境能源交易所和官方发布的资料整理。

4 结论与政策建议

4.1 结论

内蒙古拥有广袤的森林和草原资源,森林和草原碳汇储量丰富,储量居全国首位。初步测算,2015年内蒙古森林碳汇和草原碳汇储量分别为42773.25万t和55264万t,森林碳汇和草原碳汇储量的经济价值分别为1304.58亿元和1685.6亿元,丰富的森林碳汇和草原碳汇储量为其与发达地区开展森林碳汇和草原碳汇清洁能源项目提供了丰富的碳汇供给条件。内蒙古政府出台的一系列政策也为企业节能减排和参与地区碳排放权交易提供了一定政策支持条件,但与发达地区相比,内蒙古碳排放总量相对较高,碳排放强度位列第一,资源型产业的过度扩张形成第二产业占比较高和第三产业相对落后的不合理产业结构,能源消耗中煤炭消耗占比较高而石油、天然气和电力等优质能源消耗占比较低,与全国碳排放交易试点相比,不健全的碳排放交易法规制度等综合因素使内蒙古与发达区开展碳排放权交易时处于需求劣势。

4.2 政策建议

内蒙古既是碳排放大省,也是国家实现碳减排战略目标的重要减排大省,与发达地区开展跨区域碳排放权交易是内蒙古实现高质量增长和保护环境的重要举措。内蒙古可借鉴欧盟碳排放交易体系和国内碳排放权交易试点的先进经验,从碳排放交易的市场机制和监管机制两个角度来构建内蒙古与发达地区开展跨区碳排放权交易体系。

构建内蒙古与发达地区开展跨区域碳排放权交易的市场机制:合理的碳配额价格是碳排放权交易的核心。借鉴欧盟碳排放交易体系和国内碳排放权交易试点地区的先进经验,从碳排放权初始分配机制和碳排放权交易价格形成机制来构建内蒙古与发达地区开展跨区域碳排放权交易的市场机制:①碳排放权交易的初始分配机制。根据内蒙古的实际情况,在进行碳排放权初始分配时,可采取免费与拍卖相结合的方式。即在不同的发展阶段,选择两者不同的结合发式:第一阶段,即在碳排权交易市场初创期,主要采取免费分配方式,适合实施部分拍卖和预留方式;第二阶段,即碳排权市场发展期,碳排放权初始分配选择免费发放与拍卖相结合方式;第三阶段,即碳排放权交易成熟期,可选择拍卖为主、免费分配为辅的分配方式。②碳排放权交易的价格机制。碳排放权因其有行政许可的准物权而区别于一般的商品。即碳排放权它是政府赋予的一种权利,它从环保部门取得、按照许可证规定的时间、地点、范围和数量向特定环境单元的环境容量进行碳排放的权利。相对于一般商品,碳排放权价格不仅由碳排放权的供给和需求决定,还深受政府行政力量的影响。当出现无法预知的制度设计缺陷、漏洞或不足时,或碳排放供给过度、初始分配不均衡等现象时,纯粹的市场价格无法修正上述问题,政府就要对碳排放权交易价格进行适度修正和调节,修正的机制包括惩罚价格、安全阀机制、价格上下限、动态分配、碳基金等。

构建内蒙古与发达地区开展跨区域碳排放权交易的监管机制:内蒙古与发达地区开展碳排放权交易市场的监管机制可从制度监管和机构监管两个方面来构建:①制度监管。碳排放权交易的制度监管包括排放权交易市场立法、违规行为的惩罚制度、碳排放额核定制度和碳排放权交易信息披露制度等。内蒙古除了要参与全国碳排放权立法之外,还应在《碳排放权交易管理暂行办法》的基础上修订《内蒙古自治区碳排放权交易管理办法》,以对碳排放总量控制、交易制度、考核制度、碳交易补偿制度、奖励与惩罚机制等制度进行规范。在此基础上,依据国内外的先进经验,企业减排成本和惩罚措施的可行性来设立惩罚机制监管体系。此外,结合地区特征,规范碳资源核算的同时制定或在已有基础上修订相关的会计准则和会计制度,在报表中体现碳资源,以促进碳金融发展。②机构监管。碳排放权交易的监管机构主要有政府管理部门、交易市场和第三方机构等。政府监管部门立足于宏观,主要从政策层面对碳排放权交易进行监管,其职责是制定相关政策法规,建立完善科学的碳排放权交易政策,为碳排放权交易的顺利进行提供可行条件;碳排放权交易市场是碳交易具体执行机构,负责碳排放权交易制度的确定、供求双方排碳额度的调配、违规行为的处罚告等工作,因此碳排放权交易所监管是最直接最有最富有效率的监管理机构,其监管内容涉及交易环节、交割环节、结算环节和违约处理等方面。第三方监管机构的主要职能体现在:一是排放额的核定和管控。第三方监管机构在大数据的支撑下建立一套精准完备的碳排放检测技术以实现全区碳排放监测。二是建立权威性注册与结算平台,以为碳排放配额分配和交易实施提供数据支撑,从而保障碳排放权交易机制的正常运作。