亚太经合组织及相关国际组织科技创新政策的分析与评价

闫华红，蒋 婕，王再进，田德录

(1.首都经济贸易大学会计学院,北京 100038；2.科技部科技评估中心，北京 100038)

2017年《岘港宣言》强调，“科技创新是亚太地区经济增长和国际贸易投资的重要动力，致力于促进科学、技术、工程、数学教育，并鼓励创业[1]。”2016年《利马宣言》指出，“创新是高质量增长的关键动力之一，致力于打造以创新发展、联动增长、利益融合为特征的充满活力、和谐的亚太开放型经济[2]”；2015年《马尼拉宣言》提出“实现强劲、平衡、可持续和包容增长，以创新为动力[3]。”实现科技创新，制度保障是关键。科技创新政策是近年来APEC峰会的中心议题之一，也是APEC成员推动科技进步和创新发展的重要工具。同时，加强科技创新政策的交流合作是APEC及其成员科技合作发展的重要趋势。

1 国际合作组织科技创新政策分析评价框架

1.1 遵循一般评估逻辑框架的政策分析评价路径

按照系统论的观点，目前典型的分析评价逻辑模型包括投入、活动、产出、成效和影响五个要素[4]。本文借鉴韦唐提出的综合评价模式的基本逻辑，即投入—转换—产出[5]，在构建科技创新政策分析评价框架时，为了形成更加客观、公正、准确的判断，分析评价路径应覆盖政策全过程，即包括全面考察政策制定、执行和效果这三个基本环节，建立起全链条的政策分析评价体系。

1.2 明确国际科技合作内容，体现国际科技合作特征

在遵循一般科技创新政策评估规则的基础上，还应体现国际合作组织这一评价主体的特殊性。这种特殊性体现在包括要素内涵、相关评估指标、评估方法等评价框架的具体层面中，即分析重点应根据组织工作重点及特征做出具体规划。国际组织科技创新政策分析评价框架如图1所示。

图1 国际合作组织科技创新政策分析评价框架

2 亚太经合组织(APEC)科技创新政策的分析评价

2.1 APEC科技创新政策的制定

要评价科技创新政策制定环节，重点是分析合作组织的科技工作重点，以抓住政策制定面对的目标。

科技创新政策伙伴关系机制，即PPSTI(Policy Partnership on Science，Technology and Innovation)，是APEC经济与技术合作高官指导委员会(SCE)下属的工作组之一，于2012年8月由原产业科技工作组(ISTWG)升级成立，旨在推动APEC框架下的科技创新合作交流，促进政产学研机构关于科技创新的政策对话，提出有关政策建议和倡议。

PPSTI是APEC与科技创新政策最密切相关的工作组，其每年上、下半年各召开一次例会，针对APEC会议的主题和优先议题进行会谈，落实APEC领导人近年来关于创新议题的有关指示，推进APEC框架下的科技创新合作。本文通过查阅相关网站[6]对近年来PPSTI会议主题进行了梳理，具体内容列示在表1中。

通过对PPSTI会议主题进行梳理，可以总结出APEC科技创新政策制定的主要关注点包括:完善创新战略规划、强化基础设施建设、激励中小企业创新、加强人才培养与引进、促进科技成果转化、打造科技创新生态系统、加强国际交流合作等。这些工作重点也展现在近年来APEC各成员出台的一系列促进科技创新的政策中。以中国为例，2016年4月提出《促进科技成果转移转化行动方案》，强化在技术、资本、人才、服务等创新资源方面优化配置、深度融合，建立符合科技创新规律和市场经济规律的科技成果转移转化体系[7]；2016年7月印发“十三五”国家科技创新规划，明确“十三五”时期科技创新的总体思路、发展目标、主要任务和重大举措，为迈进创新型国家行列提供政策方向指引[8]；为了充分激发科研人员创新创业积极性，于2016年11月出台《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，该政策在科研人员收入分配机制、对科研人员的奖励及长期激励机制等方面做出了指导与规定，推动体现增加知识价值[9]；2017年7月发布《关于强化实施创新驱动发展战略 进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，持续优化科技型中小企业直接融资机制，稳步扩大创新创业公司债券试点规模，帮助中小企业拓宽融资渠道，并且支持政府性融资担保机构为科技型中小企业发债提供担保[10]，等等。

表1 PPSTI会议梳理

2.2 APEC科技创新政策执行环节

APEC在资源投入方面，重视科技人才培养。如为相关科学研究工作做出杰出贡献的青年科学家设立ASPIRE(科学创新研究教育奖)，激励青年科学家进行科技创新研究并增进国际科技联系；鼓励成员国之间大学相互认定学分，以及实施“学术交流卡”倡议，方便研究人员和学者等进行跨境学术交流，实现人才的流动；推出高级联合培养训练班(APEC Advanced Co-incubation Training Workshop)，通过增加培训课程的方式来促进成员国之间的持续科技合作，并且促进青年科学家、学生与理工科学生进行交流。

在推动政策落实活动方面，一是建立例会机制，定期讨论APEC科技创新政策领域议题。如上所述，PPSTI每年上、下半年各召开一次例会，成立至今已累计召开10次。其通过举办会议的形式，共同探讨出针对科技领域某方面的政策意见，以提高各成员国整体的科技创新效果。如2017年，PPSTI会议围绕“打造创新生态的科技创新政策”等主题，对促进科技创业、科学传播、科技创新人力资源发展、科研诚信、加强女性和青年人参与科学技术等议题进行了交流研讨。二是明确组织分工细化推进工作。PPSTI基于不同战略目标下设建设科学能力、促进创新环境创新、加强区域科技连通性3个子工作组具体开展工作，针对科技政策各个侧面进行全面而深入的探讨与分析。子工作组不仅可以通过责任保证机制，有针对性地对各项议题进行重点研究，还能有效加强APEC成员国之间的合作与联系。

在促进成员科技合作方面，一是积极搭建平台，促进科技创新知识信息共享。例如，PPSTI框架下建立了一个公私合作模式的最佳实践案例库，要求各个成员国推荐成功的案例模式；支持初创企业进行跨经济体的科技创新活动，促进科技知识的分享，帮助初创企业成为地区间创新的促进者；助力科技创新生态系统建立与完善，加强工业、学术领域和政策制定财团间紧密联系，促进私营部门、科学家、工程师间的合作，在PPSTI合作框架下建立长期合作保障机制。二是分领域设立合作工作组。如农业经济技术合作组(ATCWG)是APEC在农业领域合作的具体执行机构，促进亚太经合组织成员间的农业技术合作。

2.3 APEC科技创新政策的效果

通过前面政策制定及实施方面可以看出，APEC科技创新政策在帮助成员国解决科技难题、缩小技术差距方面具有一定成效，而且利益相关方对科技创新政策的内容与落实具有一定的认可度。此外，为了促进政策实施的效果，APEC定期对各项工作进行评价与监督。ART(APEC Research and Technology)调查报告是PPSTI会议中的重要组成部分之一，该报告针对某一调查领域进行年度调查分析并汇总成报告，在PPSTI会议上进行汇报，以促进各成员国对该领域更深入的了解；PPSTI年度报告通过对PPSTI年度工作进行总结，在进行衡量与评价的基础上，及时针对年度报告中存在的问题提出解决方案，并对未来的目标提出进一步规划。

3 相关国际组织科技创新政策实践情况的分析评价

APEC的科技创新政策工作内容与其他相关国际组织有许多共通之处，同时各组织也有根据自身职责、发展特点而设立的个性化工作重点与相关政策措施。研究借鉴相关国际组织在科技创新政策实践、加强成员间合作、促进组织间交流等方面的先进经验，可有效促进APEC完善相关政策、提高组织效率和管理水平。本文基于主题相关性研究考虑，重点对联合国(UN)、经济合作与发展组织(OECD)、世界知识产权组织(WIPO)、二十国集团(G20)等国际组织的科技创新政策实践进行研究，从科技创新政策重点、推动政策落实的工作，以及促进成员间合作的政策措施等方面进行分析梳理。

3.1 相关国际组织科技创新政策的制定

相关国际组织科技创新政策制定的重点内容主要体现在以下六个方面。

一是推动实现可持续发展目标。2015年9月，联合国通过了《2030年可持续发展议程》，注重创新驱动、绿色发展。联合国科技促进发展委员会(United Nations Commission on Science and Technology for Development,简称UNCSTD)第20次会议指出，在 2030 年前实现可持续发展目标需要使用新的发展和创新方法，并大量投入资金和资源。会议强调重视基层和边缘化社区在创新过程中的作用；强调加强科学、技术和创新框架条件的重要性，指出多利益攸关方合作在建设能力方面的重要性；强调必须使金融界参与筹集用于创新和发展的资源。G20为促进创新增长开展沟通和信息分享，通过对话加强合作研究，应对共同挑战，以促进强劲、可持续、平衡和包容增长。2016年，G20杭州领导人峰会将创新列为核心议题之一，提出《二十国集团创新增长蓝图》和《二十国集团创新行动计划》[11]，举办首届科技创新部长会议，通过创新推动可持续发展。

二是应对全球挑战。UNCSTD第17次会议提出，通过全球伙伴关系，建立国家创新制度、建设科学技术及创新能力是2015 年以后发展框架的重要组成部分。OECD高度关注全球价值链发展，其近几年的部长会议将全球价值链、包容性全球化等作为研究的主要议题，还于2017年7月发布了《全球价值链的未来》政策文件，指出世界经济正面临一些结构性变化，可能会在未来几年内大幅度改变全球价值链的前景[12]。

三是努力缩小不同国家、区域间的技术差距。UNCSTD第9次会议审议了“缩小国家间和国内的技术差距”议程项目，明确了为缩小包括数码鸿沟在内的技术差距需要在国家和国际层面采取的具体措施。WIPO考虑到欠发达国家的优先事项和实际需要，为加勒比共同体(Caribbean Community,简称CARICOM)各成员国提供技术援助，帮助其建立专利制度、法律政策，提供专家咨询，还开展远程学习、现场培训项目，为相关领域互惠互利和平等合作提供便利。

四是关注中小企业创新发展。OECD于2017年召开中小企业部长会议，推动经济全球化下中小企业创新发展，消除中小企业进入全球市场的壁垒；在2017年发布报告称，未来几年的重大项目是致力于加强中小企业生产力，最大限度地发挥数字经济的优势，支持东盟国家的中小企业生产力提高。在许多国家，中小企业技术的吸收率较低，创新能力较差，造成可持续和包容性增长持续的结构性障碍。G20针对很多中小企业技术吸收率低、创新能力弱等问题，鼓励成员国通过税收激励、政府采购、金融创新等多种方式，支持本国中小企业加大研发投入、提升技术创新能力。

五是推动创新人才培养建设。G20为推动人才培养、改善创新领域的培训和技能，通过《二十国集团创业行动计划》和《二十国集团关于促进高质量学徒制的倡议》完善政策，以促进创业创新以及新工业革命和数字经济的参与度；鼓励科技创新人才流动并探索方法促进发达国家和发展中国家的人才交流与培训，鼓励大学、培训机构和企业就课程设置、技能需求等加强交流合作，支持青年及女性积极发挥其在创新创业中的作用，并承诺采取行动扩大高质量技能培训和教育的覆盖面。

六是推动重点技术领域发展。在生物技术领域方面，UNCSTD第5次会议建议政府制定和实施统筹一致的政策体制，建立协调生物技术活动的恰当机构，支持研发中心和主要机构网络建设，调动公共资金并鼓励私营部门为有关基础设施提供资金，从而支持生物技术的发展。OECD于2014年6月发表报告，提到合成生物学领域前景广阔，建议各国政府把握好机遇，以创新方式促进合成生物学发展，包括扶持弱小合成生物学企业，利用优质资源组建合成生物学机构(中心)等。在太空技术领域方面，OECD专门设立了空间论坛，与太空界合作，协助政府、太空相关机构和私营部门更好地识别太空数据信息，探究太空基础设施的经济意义和其在创新中的作用；在纳米技术领域方面，OECD面对的焦点问题是制定纳米技术可持续创新使用的政策框架；在农业和水利领域方面，UNCSTD确立了通过科学、技术和创新支持发展中国家农业可持续发展的方式，重视农业科学、技术和创新体系建设，加强对小农的支持力度；在食品安全方面，UNCSTD第20次会议阐述、分析了科技创新在确保到2030年实现粮食安全目标的过程中所面临的各项关键问题，特别是在发展中国家会遇到的问题。OECD认为，研究形成的国际网络以及跨洲微生物研究计划的结构性资金对于该领域的推进是十分重要的[13]。

通过查阅各国际组织网站，将国际组织近年来的科技创新政策工作重点归纳总结在表2中。

表2 相关国际组织科技创新工作重点归纳

3.2 相关国际组织科技创新政策的执行

(1)主要执行措施。相关国际组织积极推动政策落实，主要执行措施体现在以下四个方面。

一是召开会议推动落实。UNCSTD从1993年起至今，共举办了20届会议，综合听取来自各成员国、国际组织和非政府组织、民间团体、学术界等各方代表在委员会会议和专题研讨会上的交流讨论。OECD通过每年举行的部长级理事会议、相关专题研讨会等研究落实创新政策议题。WIPO举办全球政策论坛，汇集各国政府、政府间组织、产业团体和民间社团，讨论工作取得的进展，并探索未来的政策方向，以确保国际知识产权制度跟得上不断变化的世界

二是明确组织分工。WIPO下设版权及相关权常设委员会(SCCR)，专利法常设委员会(SCP)，商标、工业品外观设计和地理标志法律常设委员会(SCI)，知识产权与遗传资源、传统知识和民间文学艺术政府间委员会(IGC)，发展与知识产权委员会(CDIP)等多个专门委员会，按照职责分工分别推进知识产权各领域工作。G20通过设立专题工作组进一步推动了20国集团创新、新工业革命和数字经济议程，确保相关工作与现有成果的延续性和一致性，与20国集团其他工作机制形成合力，并符合未来20国集团主席国的优先工作方向。

三是搭建科技政策实践共享平台。UN鼓励成员在国家一级收集信息，以案例的形式总结科技创新成果，并在成员间进行交流分享。OECD和世界银行合作开发创新政策平台，通过该网络互动空间帮助用户了解创新系统如何运作、不同国家的良好实践、创新统计基准及政策解决方案。G20在现有的创新政策平台框架内，建立二十国集团创新政策实践在线交流社区，发布2016年二十国集团创新报告，加强知识和经验交流，提高获取公共财政资助的研究成果的便利性。

四是提供数据支持。OECD面向企业、成员国和非成员经济体建立了微观数据库(Micro-data)和研发数据库(RDS)等一系列数据库，并构建了能够反映成员国和非成员经济体科技领域水平和结构的指标体系，提供各领域、各层面大量的数据分析结果，为成员及其他国家等制定、完善政策提供数据。WIPO建立了专利检索数据库(PATENTSCOPE)、全球品牌数据库和全球外观设计数据库等系列全球知识产权数据库，促进各成员国数据共享，并定期发布全球创新指数(GII)。

相关国际组织近年来推动科技创新政策落实的主要措施见表3。

表3 相关国际组织推动科技创新政策落实的主要措施

(2)促进成员科技合作的措施。在促进成员科技合作方面，相关国际组织也推行了很多措施。

一是签订合作协议。UN将国际电联全球网络安全议程作为国际合作框架，以实现信息社会世界首脑会议行动方针目标，树立使用信息通信技术的信心并提高安全性。WIPO成员国通过签署《专利合作条约》(PCT)，每提交一件国际专利申请，申请人可以同时在全世界大多数国家寻求对其发明的保护，它还方便公众查阅发明中设计的丰富技术信息[14]，目前缔约国数量已达152个。G20制定了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，倡导提升宽带质量、鼓励电子商务合作、促进信息流动等，为数字经济发展创造有利条件，释放数字经济潜能。

二是设立促进合作的工作组。例如，UN成立非洲非正式工作组，与非洲发展新合作伙伴关系，应对非洲棘手的科学技术问题，并指导其今后的工作。UN还设立了合作工作组，审议《信息社会突尼斯议程》以及加强国际合作的任务规定等。

三是建立统一标准。WIPO设立产权组织标准委员会，并制定了产权组织标准。标准使用商定的术语和信息格式，涵盖专利、商标、工业品外观设计、工业产权处理过程的所有阶段(申请、审查、公布、授权)，被用于PCT体系、马德里体系和海牙体系等全球服务体系、各知识产权局发布的出版物，以及全球知识产权数据库和商业软件。这简化了各知识产权局的工作，促进了国际合作，使得知识产权信息更易被人理解。

四是鼓励各经济体加强政策合作交流。联合国教科文组织(UNESCO)在科技创新政策制定方面重视与UNCSTD、世界银行、瑞典国际发展合作署等联合国其他机构和相关组织密切合作，目前其正在探索技术推动机制、利用科技创新促进小岛屿发展中国家的恢复建设等。OECD科技创新局与东南亚和拉丁美洲及加勒比地区的经济体分享科技创新政策制定方面的经验，提供了有价值的跨国学习机会，并增强了应对共同挑战的知识基础。G20鼓励支持二十国集团工商会议(B20)、二十国集团民间社会会议(C20)、二十国集团智库会议(T20)、二十国集团青年会议(Y20)等和大学、研究机构、政府、非政府组织间开展政策对话，加强研究创新政策的双边和多边框架；支持与 OECD、世界银行合作，共享创新政策、措施及其影响的最佳实践。

五是建立科技创新生态系统和网络交流平台。UN在科技领域进行区域和国际联网，UNCSTD还通过网站传播发展中国家最佳实践案例促进交流。OECD建立了全球科学论坛(GSF)，为成员国科技政策制定者提供协商和相互学习的平台，对重难点政策问题开展分析工作。G20促进各成员形成创新合力，加强发展中国家的科技创新能力建设，打造创新生态系统、确保创新成果得到广泛分享、推动知识的主动传播和技术转移。

相关国际组织近年来促进成员国(地区)合作的主要政策措施见表4。

表4 相关国际组织促进成员国(地区)合作的主要政策措施

3.3 相关国际组织科技创新政策的效果

为了对政策进行分析总结，相关国际组织主要采用报告制度。联合国(UN)秘书长定期将推广和应用科学技术的工作方法向科学和技术促进发展委员会会议进行报告，以实现《千年发展目标》。OECD会时常发布科技政策文件与工作文件的相关报告以及其对相关领域分析研究的结果来促进政策的落实，并为科技政策的制定与决策者提供坚固的数据支持。例如，OECD每两年发布《科技创新展望报告》，分析OECD国家及其他非OECD主要经济体的科技创新动向，为政策制定者和产业界人士提供关于全球科技创新未来趋势的预测信息。

4 亚太区域科技创新政策不足与建议

4.1 科技创新政策存在的不足

在政策制定方面，科技政策涉猎领域不够广泛。通过上文的比照分析，APEC在科技创新工作的研究重点缺少对农业与水利、全球挑战、缩小技术差距、数字经济、全球价值链、纳米技术、太空经济以及加强知识产权保护等领域的涉猎。难以迎合成员国在高科技领域的政策制定、实践的需要。

在政策执行方面，一是战略实施计划存在未合理分配情况。2016—2025 PPSTI战略计划制定的未来科技工作重点包括增强科研能力，改善并促进科研创新环境，加强地区间科技联系。该规划虽然构建了整体框架，但在细化各方面政策措施与预期效果时分配不合理，框架中仍有内容停留在整体规划层面，无法实现进一步落实。例如：在增强科研创新能力方面，该部分内容未对其预期实施措施、实施效果、参与成员国、开始与结束日期等计划要点做任何说明，另外未设定影响科研创新能力的关键因素，这导致增强科研创新能力在战略规划中仍处于整体分析层面，难以进一步落实。二是缺乏与其他国际组织的科技创新交流。APEC目前积极加强组织内部沟通交流以促进创新发展。但推动科技政策发展的主要原动力仍来源于组织内部，缺少与外部的交流合作。至今APEC极少与其他国际组织通过类似于共同举办大型会议等方式加强合作交流。

在政策效果方面，成员国之间科技实力差距悬殊。APEC主要特点在于各成员发展的差距较大，既有发达成员、新兴工业化成员，也有发展中成员，情况千差万别。尤其是该组织的发展中成员，有着相同或相似的发展背景和共同的发展利益，很多成员都面临着加快工业化进程的重大任务，面临着加快科技成果转化、促进科技与经济社会发展更紧密结合以及加快政府职能转变的需求。各成员国之间由于经济发展水平存在差异，对科技政策的重视程度存在差异，导致成员国之间在科技实力方面差距较大。当前，APEC缺乏有效机制和实质性政策措施来缩小二者之间的差距，尤其是长期性合作机制。在经济、科技日益国际化的今天，亚太经合组织成员之间协同发展趋势日益增强。

4.2 完善科技创新政策相关建议

政策制定上，拓展科技工作领域。随着APEC各成员国科技工作的拓展与快速发展，它们或多或少地面临着科技政策不全面、不适应甚至仍没建立的状况，没有政策上的保障会制约它们的发展。为了迎合成员国在高科技领域(如电子信息、海洋太空、生物健康、纳米技术等新材料)的政策制定、实践需要，APEC有必要拓宽科技政策工作内容，为成员国提供政策支持，使得成员国能够高效便捷地记性科技探索与创新。同时，APEC工作涉猎高科技领域也能推动成员国在科技领域进行创新与拓展，促进成员国在科技层面快速进步与发展。

政策执行上，一是拓宽资金来源。建议积极、多渠道地筹措资金，设立APEC经济技术合作基金，推动自身优势领域及对自身经济发展有利的领域的经济技术合作。还可以鼓励APEC、私人部门、政府以及国际金融组织共同参与，探索发行APEC经济技术合作专用债券等灵活多样的方式以形成稳定长效的资金支持。二是努力缩小技术差距。APEC当前成员国之间科学技术实力相差悬殊，可以借鉴WIPO在缩小成员国技术差距方面的先进经验，为科学技术相对落后成员国提供援助。另外，可借鉴G20对发展中国家的支持政策，为发展中国家提供其他成员国先进技术或经验，在友好包容的环境下推动发展中国家的科技创新。如：支持在双方同意的条件下开展国际合作和自愿的技术转让；支持发展中国家分享最佳实践案例等。

政策效果上，建议提供数据支持。数据对于政策分析工作至关重要，OECD提供了强大的数据支持。统计工作是OECD整个分析工作的基础，OECD不仅收集和发布统计数据，而且还与其成员国和其他国际组织合作开发国际性的标准，以提高统计工作的质量和统计数据的可比性。因此本文建议APEC借鉴OECD提供如下数据支持：①收集并发布相关统计数据，统计数据应尽可能丰富与完备，并逐渐建立起一系列数据库，形成数据网络；②尝试开发一些衡量指标，量化科技领域的衡量标准，为各成员国提供标准的评估基准；③尝试根据收集的数据帮助成员国经常性地做一些数据分析报告，向成员国及外界发布。