城市更新—让城市更好发展

■ 主持人 蓝 枫

大规模且快速的城市建设之后，我国城市建设转向城市空间和城市功能的更新。城市功能如何提质增效，历史文脉如何得以存续，既有建筑如何进行宜居改造？本期会客厅邀请同济大学教授郑时龄、清华大学房地产研究所所长刘洪玉，就相关问题进行探讨。

有序更新 提升城市品质

郑时龄

主持人：如何理解城市更新？城市更新的方式是什么？

郑时龄：由于我国的大规模建设和快速城市化阶段的基本结束，城市建设也将转向城市更新发展。我认为，探索城市更新发展路径，有序更新，才能提升城市品质。

首先，要正确定位城市更新的内涵。城市更新包括物质性的更新和非物质性的更新，包括城市结构和城市空间的更新，建筑的更新，城市环境和道路的更新。

其次，要认真探讨城市更新的方式。我认为，城市更新不是简单的大拆大建，城市更新的方式包括：一是拆除重建。拆除重建是针对于建筑物全盘恶化的区域的更新方式。城市更新方式需根据当地经济、社会以及环境标准进行衡量，除非清除既有的建筑物与设施，否则将阻碍正常的经济活动与都市功能发展，使公众无法享受最基本的城市生活而采取的措施。这种方式最为激进、彻底，且耗费最大，但往往也容易遭受阻碍。二是整旧复新。整旧复新是针对于建筑结构尚可继续使用，但因维护不当或维护系统未予换新而使建筑物使用品质不良的区域的更新方式。通常需经过详细的调查分析，对各种不合标准的建筑物及环境等加以改善，以提高现有的生活品质。这种方式较拆除重建方式能更迅速完成，且不需巨大的资金投入，也可减轻原住户安置的困扰，甚至可以用贷款方式鼓励原住户自行运用改善环境品质。三是保存维护。建筑保存维护方式适用于建筑物机能有健全运作或具有历史文化价值的建筑物及地区。依当地的民情及地理环境，加以适当维护，使其免于因放任而遭受破坏或恶化。可以说保存维护是一种预防性措施，实施阻力或纠纷较小的方法。

第三，准确研判城市更新的性质。城市更新的本质在于经营一个好的都市环境。因此，在城市更新对象的选择上，对城市中已建地区的不良环境的改造必不可少，所以一般均以城市中心老旧落后地区为城市更新的对象，但这仅仅是城市更新中比较急迫需要更新的区域，其它凡是城市中不能令人满意的环境，都应是城市更新的对象。

第四，科学选择城市更新的手段。城市更新并非仅限于重建、整建、维护这三种实质层面的行动，凡是能改善既有不良环境的方式，均可能被采取。此外，因为城市环境不只指实质环境而已，还包含不可分的心理、社会、文化的成分，因此在方式的选择上必须是个案处理。城市更新是一个持续不断的过程。只要城市继续成长，新的环境变化讯息不断输入，城市更新便会不断进行。

主持人：城市更新应该如何实施？

郑时龄：城市总是处于更新过程中，城市更新有不同的规模和时间的延续，或是累积添加的城市新开发区域、大型的建设项目，或者是城市的蔓延，新的城市元素取代已经存在的元素，将消极的城市空间转换为积极的公共空间。城市更新包括旧区开发、旧城区改造、土地的二次开发、用地性质和功能的转换、工业区转型，港区和滨水区的整治改造，以及近年来的城市生态规划和可持续发展等。城市更新有着规模和程度的差异，既有拼贴、小修小补式的更新，也有 “一年一个样，三年大变样”那种大刀阔斧式的更新。

以上海为例，外滩大致经历了三个阶段。上世纪90年代初期，上海外滩作为城市的交通干道，历史文化的价值让位于交通的功能，现在通过城市改造，开发下地空间，外滩的交通功能放置地下空间，恢复外滩原有的城市空间功能；上海世博会的场地，也从原先的老厂房、仓库变为如今积极的公共空间；徐汇、黄浦的历史文化风貌区，以及多伦路等历史风貌道路，是按照它的肌理进行了长期的改造。而南京路步行街改造，也是一种城市更新，它还带动了全国城市对步行街的改造；古镇乡的更新，比如青浦的朱家角、浦东新场古镇等。所以，我认为，城市更新是动态的更新，既涉及物质性的更新，也涉及非物质性的更新，包括城市结构和城市空间的更新，建筑的更新，城市环境和道路的更新，将消极的城市空间转换为积极的城市空间，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一种微治理。公共空间的塑造并植入公共艺术是城市更新的显形，而更重要的是创造内在的和谐。城市更新是实现城市发展目标的重要手段，需要有理想，怀有对未来的憧憬和激情。因此，城市更新也是理想、艺术和价值的体现。

城市更新需科学规划和引导

刘洪玉

主持人：城市更新存在的问题主要有哪些？

刘洪玉：随着经济社会城市的发展，承载能力的提升，大量的人口进入城市，城市开始外延发展，农村的集体土地，变成了城市国有的土地。在这个过程当中，又建了大量的城市空间。现在从总量上来看，空间基本均衡，当然也有结构性的短缺和结构性的过剩。

我认为，城市更新面临的问题主要有：一是城市更新实施过程繁杂。城市更新前期的策划协商和后期的实施，过程繁杂，程序较多。目前的城市更新试点项目的实施程序为第一步区域评估，第二步实施计划（包含控规调整），第三步全生命周期管理，其中仅控规调整环节就需要一年时间。二是从开发层面，行业内的企业缺少城市更新完整的流程管理体系平台。三是搬迁补偿。四是行政审批，而政府面临的痛点主要是公共利益的落地和项目监管。五是城市更新涉及大量的数据和技术应用。城市更新领域最大的问题是信息不对称，里面最大的价值也是信息不对称。外部有规划和政策的信息不对称，内部有项目开发运营管理层面的信息不对称，以及融资并购交易层面的不对称。六是既有规划难以实现老旧小区的更新。老旧小区需要有针对性的、综合的更新。如空间更新、功能更新、人文更新。传统的规划难以实现。七是城市更新利益难以平衡。

主持人：您对城市更新发展的建议是什么？

刘洪玉：我认为，城市更新一是要有科学合理规划和计划，二是要有好的组织形式，三是有比较好的融资模式，四是多方主体与政府高效合作。目前越来越多的城市推出城市更新的发展规划。今后城市更新发展，一是战略层面。城市更新需要城市总体空间战略与政府的政策分区引导。城市不同空间分区城市发展阶段不同，城市更新面临的也会有所不同，加之对城市更新的理解也不统一，目前城市更新的类型比较单一，今后进一步发展城市更新需要制定城市总体空间战略中提出空间分区政策。二是政策层面。城市更新需要政府给予多种政策支持在目前的城市更新政策，政府在城市规划和土地供应上给予了一定的政策支持，但是城市更新还需要财政政策，如土地收入问题、税费减免等；建筑管理政策，如建筑规范等领域的政策调整；不动产登记政策等等。通过城市更新试点项目，实现政府间跨部门协作，才能保证城市更新的实施。加强政府的规划调控和主动引导将会成为今后城市更新发展的大趋势。

国外城市更新实践经验

发达国家城市更新改造已有多年经验，形成了在城市物质环境的改善基础上，注重引导政府、社会资源和公众参与，从而提高土地利用价值，缓解城市衰退。

英国

1960年代起，伦敦道克兰地区就由繁荣开始衰落，并由此引发一系列经济与社会问题。一方面，道克兰地区内部及其与外部地区交通状况不良，周围环境杂乱，工业用地大量闲置，多数土地和水域由于开发成本过高而荒废，环境、土地、交通问题阻碍投资者在该地区的投资；另一方面，人口下降明显，人口失业率较高，居民居住条件较差，大部分地区缺乏满足居民生活需求的基础设施，且多年没有真正的私人住房建筑。

1979年，政府对城市建设的政策转向以市场为主导的城市更新，鼓励私有资本介入城市开发。

1980年，为解决内城衰退，英国成立城市开发公司，一个开发公司对应一个特定城市区域，负责吸引私人投资。

1981年，伦敦道克兰城市开发区成立，并建立伦敦道克兰开发公司（LDDC），以其作为城市更新的主体，直至1998年完成使命。公司被赋予了发展控制权，其拥有地方权威及运输和道路基础设施规划权力，拥有交通运输和地方权力机构部门。从公司建立到退出，17年相关措施实施正是英国关于城市更新政策变化的缩影。总体来看，伦敦道克兰开发公司在道克兰城市更新过程中采取多方面政策，并取得了显著成果。

美国

美国纽约市区仅有185万m2土地可供开发，远远无法满足未来需求。由于缺少开发土地而导致的人口和产业的外溢，会在一定程度上削弱纽约的竞争力。为了扭转这一局面，2001年，纽约城市规划署发布了Far West Side（远西）重建框架，希望以此将West Midtown（远西中城区）打造成集商务办公、休闲娱乐等于一体的城市新中心，同时也可以满足城市扩张需求。Hudson Yards（哈德逊广场）作为临近Midtown Manhattan（曼哈顿中城区）最后一块可供开发的最大片区，且哈德逊码头区原为工业用地，此处大量的土地以及较少的居民成为纽约扩张的绝佳之地。哈德逊广场改造将有效连结周边区域，有效提升区域观感，吸引更多的全球优质企业入驻，为曼哈顿乃至整个纽约带来的经济效益和社会影响，提升其城市竞争力和影响力。

日本

六本木之丘，位于东京港区的六本木地区，是日本至今规模最大的都市再开发成功项目。二战后，六本木地区逐渐演变城为酒吧、夜店等林立的繁华地区。

上世纪60年代后期至80年代后期，以外国人与较富裕的日本人为营业对象的DISCO舞厅开业，一度达到数十家之多，六本木成为体验东京夜生活的有名街区，但附近由于特种行业聚集，六本木一带治安也随之败坏。狭窄拥挤的道路、恶劣的治安环境、有限的绿化面积迫切要求实行旧城改造。

六本木之丘改造开发、规划及建设周期长达17年，其中前期开发、规划、设计及与拆迁户沟通花费14年。1986年，东京都政府启动六本木新城再开发计划，指明六本木六丁目地区为“城市改建诱导地区”。其后，作为土地所有者之一的森大厦株式会社与朝日电视台等共同向其土地所有者提出建议，对此区进行街区改造。并于1997年启动六本木改造项目。

1998年，“六本木六丁目地区再开发准备委员会”成立，与东京都政府协调再开发计划；1999年东京都政府完城土地权利变更申请报批工作，六本木之丘设计工作进入尾声；2000年4月开始建设施工；2003年4月完成。改造过程中，公共部门与私人部门分工明确。企业提供资金和知识支持，东京都政府负责协调。

森大厦株式会社用13年的时间，争取区内超过400位业主参与共同开发，为了与原住民和租户共生共赢，建立互信，森大厦株式会社灵活采取了四种拆迁方案。整个改造过程中，森大厦株式会社耗费4700亿日圆（包含土地价值，折合近300亿人民币）开发。通过这个综合项目，东京中城与周围街区形成了具有文化氛围区域性的六本木艺术三角区，有效地提升了环境品质，增强了地区活力。