以EOD理念推动 城市排水领域PPP模式创新

中国国际工程咨询有限公司研究中心主任、中国PPP咨询机构论坛秘书长 李开孟

在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调了生态环境建设的可持续发展导向，强调从发展的视角看待环保，强调生态建设对可持续发展的导向作用。以生态为导向的发展模式叫EOD（Ecology-Oriented Development）模式，要高度重视以EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新。

EOD理念的核心内涵

EOD模式强调以生态文明建设为引领，以特色产业发展为支撑，以城市排水系统厂网一体化建设、河道整治及城区综合开发为载体，通过生态优化聚集优势资源，带动城市区域整体价值提升，实现城市可持续发展。

城市排水系统是维持城市正常运转的重要基础设施。城市排水项目属于城市生态环境建设项目，涉及污水厂建设、河道治理、雨水排放及自然水体疏浚、厂网河一体化建设等内容。如果仅仅将其作为污水排放设施，则必然将其视为纯粹的支出性项目，认为这是维持城市运转必须付出的代价，并将精力聚焦于如何争取财政资金的投入方面，以确保达标排放。如果以EOD的理念看待城市排水系统建设，则强调城市排水基础设施建设的目的在于维持城市的生态环保功能，并带动城市生态品质的提升及优质产业、空间等资源聚集及当地经济社会的高质量发展，从而通过未来的发展来实现城市排水项目的内在价值，构建多元化的投资回报机制及融资模式。

EOD模式的应用，要关注三大核心要点：

第一，着眼未来。不能仅仅看现状，不能因为现在条件不具备，有各种各样的限制就不做，要考虑整个工程全生命周期的要素整合。

第二，导向发展。工程建设的目的不是仅仅要把工程做好，而是要让这些基础设施工程发挥作用，带动区域经济发展及要素聚集，强调项目资源要素的优化配置，一切以“发展”为目的，为发展服务。

第三，通过发展获取回报。强调要挖掘城市排水基础设施建设所引发的价值增值，基础设施的投资回报要通过发展所创造的价值来获取回报。项目的价值要由未来的发展结果来体现，而不是由当前的交易条件来体现。

不符合EOD理念的PPP必将误入歧途

PPP所关注的项目都属于基础设施项目。基础设施建设的目的，就是为经济社会发展提供支撑条件。城市排水PPP项目如果忽略生态导向的发展理念，必将出现各种问题。比如：

（1）以“政府采购”的名义套取各种财政资金的支持，没有考虑如何通过财政资金的投入来促进当地区域经济社会的可持续发展，忽略城市排水项目内在经济价值的挖掘。

（2）仅关注施工承包业务，使得PPP成为争夺工程承包等具体业务的工具；强调以PPP的方式来获取各种施工任务，把PPP作为躲避公开招标获取承包工程的一种手段，即仅关注现状的业务争夺，而不关注未来的发展问题。

（3）以可用性付费的名义变相实施加长版的城市排水BT模式，同样是没有把目光聚焦于未来发展方面的具体体现。

（4）以可行性缺口补贴的名义诱导财政资金大量无节制地进行补贴投入，套取各种财政资金的补贴，而忽略通过发展来创新回报模式，本质仍然是不关注发展。

（5）PPP模式的无追索或者有限追索“项目融资”，事实上演变成为政府融资和国企融资，各种财政兜底及过桥融资操作方式不断翻新。PPP项目融资的核心属性本来应该是无追索或者有限追索的项目融资，即其投资回报仅对项目自身未来的资产及运营绩效进行追索，而不是对项目的发起单位的现状进行追索。但是，我国当前的PPP项目融资本质上却表现为企业融资、公司融资或政府融资，关注的是交易对象的现状，是当地政府的兜底能力，中央企业当前的信用水平、资产抵押担保能力，而不是关注项目资产的未来运营绩效，核心问题仍然是忽略发展导向。

（6）“股权投资”演变成为各种形式的名股实债；“长期投资”演变成为各种短期融资方式等。PPP引入的社会资本是一种股权投资，其投资回报应该依靠未来发展的绩效予以保证，但事实上的名股实债、过桥融资、短期融资等操作方式，仍然是缺乏对未来发展的关注。

上述情况不是个别现象。究其原因，是忽视最根本的“发展”问题。城市排水项目作为基础设施项目，其投资的目的是为发展服务。如果生态环境建设背离了为发展服务的目标导向，即忽略了EOD所倡导的实现生态环保目标的发展理念，就会导致上述各种问题的出现。我认为，这不是个别现象，在很多情况下普遍存在，这就是我们今天要努力解决的问题。

核心问题是回归到发展项目的共性轨道

城市排水项目坚持EOD的发展理念，并不是PPP项目的特殊要求，而是基础设施项目的共性要求。以EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新，首先要让城市排水基础设施项目的运作回归到发展项目的共性轨道。以EOD为导向的PPP模式，应遵循发展项目运作的一般规律。不能因为城市排水项目采用PPP模式，就过度强调城市排水PPP项目的特殊性。

当前，我国PPP模式的应用存在很多问题，一个重要原因就是过分强调PPP项目的特殊性，并强调要按照很多特殊的要求来推动PPP项目的实施，制定出很多针对PPP项目管理的特殊制度安排，并以行政的手段要求所有的PPP项目都要按照这些特殊的要求进行操作，因此导致PPP项目的实际操作出现很多混乱现象，这是当前我国PPP项目实际操作层面面临的一个非常严重的问题。

这方面的例子很多，我仅以“两评一案”为例予以说明。在实际操作层面，我们反复强调“两评一案”是PPP项目所特有的，投资项目只有通过“两评一案”的要求进行论证，才能拥有“PPP项目”的资格和身份。只有认定某个项目具备“PPP项目”的资格，才能入库，才能纳入财政预算，才能形成政府部门对该项目的背书和变相行政许可的审批认定，从而进一步撬动银行贷款等更大份额的蛋糕。这种做法显然极其错误。我们姑且不说中国特色的“两评一案”的论证内容是否正确，仅就将“两评一案”说成是PPP项目论证所特有的项目论证内容，进行必要的澄清。

首先是实施方案，是从英文Business Case（BC）翻译过来的，意思是拟建项目若进行商业化运作，需要制定一个商务运作方案，本质上是可行性研究的一个组成部分。可行性研究工作不能仅仅理解为编写一本可行性研究报告，甚至是可批性报告。投资项目的可行性研究是一个项目论证由浅入深不断深化的过程，包括投资机会研究、初步可行性研究和详细可行性研究。

根据可行性研究工作的成果，需要编写各种专项工作计划方案，除项目商务运作实施方案（BC）外，还有征地移民拆迁安置方案、社会风险管理行动计划方案等等。这是针对所有类型项目的通行要求，为什么要说实施方案是PPP项目所特有的，而且还要强调要用PPP项目的实施方案代替可行性研究？我们到底要把投资项目的前期论证工作引向何方？

谈到PPP项目的实施方案（BC），我国主要的学习对象是英国的PFI模式。英国针对PFI的实施方案包括三个层次：一是 SOBC（Strategic Outline Business Case），即规划层面的实施大纲 ；二是 OBC（Outline Business Case），即项目层面的初步方案 ；三是 FBC（Final Business Case），即采购层面的最终方案。然而，我国政府部门及专家所说的PPP项目实施方案，对应的仅相当于英国PFI项目的政府采购层面的FBC。在实际操作层面，我们要克服两种倾向：一是不能把实施方案理解为PPP项目所特有的工作要求；二是不能将PPP项目的实施方案仅仅理解为FBC。

其次，我们也在一直强调物有所值评价是PPP项目论证所特有的专业分析工具，这种观点同样不全面。物有所值（Value for Money）所强调的是钱花得是否值得，有两层意思：一是这个项目是否应该干，需要针对整个项目进行系统地可行性研究以及经济合理性评价（包括经济费用效益分析或费用效果分析）；二是假若这个项目必须要干，怎么干才能最省钱，这就是我们当前所理解的基于公共部门比较值SPC对比的物有所值评价。

物有所值评价是针对所有项目都要进行的一种通用的项目分析方法，但在我国却被理解为PPP项目所特有的分析方法，而且仅仅将其内涵限定为基于PSC分析的公共部门采购成本比较方法。我们经常听到这样的说法，即可行性研究是用于判断项目是否可行，物有所值评价是专门用于判断是否应该采用PPP模式。我们对PPP项目物有所值评价的这种错误的理解和引导，亟待进行纠正。

最后，再谈谈财政承受能力论证，这实际上是投资项目可行性研究财务分析中的财务可持续评价的内容之一，即针对投资项目财务可负担性所进行的分析评价。这种评价也是对所有项目都适用的。对于涉及财政资金支付的项目，因为涉及运用政府公共资金的问题，需要建立完善中长期财政预算体系，对政府公共投资进行项目群的规划及财政资金平衡分析，而不是针对单个项目编制财政承受能力论证报告。

我仅以“一方案两论证”为例说明不应该过分强调PPP项目的特殊性，不应该以此为借口，针对PPP项目制定出各种各样的特殊性制度安排，并且要求所有类型的PPP项目都要按照这些特殊规定进行运作，这些做法造成了很多扭曲现象。

采用EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新，不是要强调EOD理念是城市排水项目PPP模式运用的特殊要求，而是生态环保建设项目的共性要求。抛弃共性要求而过分强调特殊性，非常容易误入歧途。

PPP咨询机构应切实负起专业责任

推动EOD理念在城市排水领域PPP模式创新应用，PPP咨询机构应该发挥非常重要的专业推动作用，主要表现如下：

（一）策划优质项目方案

城市排水PPP项目是发展项目（Development Project），不是商业项目（Business Project），因此应该按照发展项目的规律进行评价、筛选和运作。发展项目，或者叫开发项目，比如世界银行（国际复兴开发银行）及亚洲开发银行支持的项目，应遵循一些共同的规则。比如，要关注项目的发展导向，要从项目所带来的发展效果来评价项目自身的价值。城市排水管网无论建得多么高级，只要没有被很好地利用，没有为城市可持续发展做出切实的贡献，这个项目就不是一个好项目，是决策失误的项目。判断发展项目是否可行，需要进行专业性的可行性研究及其经济价值的分析评价，包括经济费用效益分析、费用效果分析、对相关产业的经济影响分析等各方面的分析评价，通过ENPV、EIRR等指标判断项目的经济价值，而不是仅仅考虑项目自身的财务现金流量。在经济可行的基础上再对项目的财务方案进行策划分析。目前的PPP专业咨询机构普遍缺乏这方面的专业能力，有必要进行相关领域的能力建设。

（二）做好排水工程与城市发展及产业体系的协同规划

以EOD模式推动城市排水项目的PPP模式创新应用，强调要跳出城市排水工程投资的行业视野，坚持以系统性发展思路统筹规划厂网一体化建设、城市水网体系整治及岸线城市空间统筹规划，根据城市发展、空间布局、相关产业培育等进行系统性思考和整体谋划。

我国很多城市的排水系统建设缺乏系统规划，工业废水、生活污水、雨水等相互混合，城市水系与城区发展缺乏统一规划，数百条各种水道杂乱分布。目前各地热衷于引入PPP模式开展城市排水基础设施项目建设，但仅将注意力放在各个单独的城市排水项目上，将一个城市完整的排水网络分割成很多个城市排水PPP项目，不同的排水PPP项目由不同的社会资本方来承担，形成人为的割裂，存在很严重的潜在问题，未来需要付出很大的代价来解决这些问题，甚至需要几十年、数百年来弥补这种无序建设造成的损失。如何做好系统性规划及城市空间布局的整体设计，考验PPP咨询机构的专业能力。

（三）策划PPP项目的财务方案

以EOD理念推动PPP模式创新，强调排水工程作为城市市政建设的重要基础设施，是为城市可持续发展服务的，PPP项目本身也必须具备可融资性。同时，以生态环保为发展导向的城市排水PPP项目的市场化运作，必须要研究有关资源环境的价格成本形成机制，考虑生态资源的资产属性、价值判断、产权界定等重要概念，挖掘生态资产的经济价值，创新生态环保PPP项目的回报机制，推动绿色金融等融资工具的应用，促进相关领域PPP模式的健康发展。

要从长远发展的战略视角来平衡生态

环保PPP项目的投资回报，按照“谁受益，谁负担”的原则设计回报机制，要着眼于未来数百年的可持续发展目标导向，借鉴法国巴黎城市排水系统的可持续性应用等国际成功经验，而不是寄希望于短期回收项目投资。相关的实施路径均值得PPP专业咨询机构进行深入系统研究。

加强生态资源的环境资产、环境产权等研究，从山水林田湖草是生命共同体的系统思维角度认识资源环境的生态价值、产权界定、资产确认及产权流通等问题，也是专业咨询机构需要认真思考的问题。

（四）推动三代PPP模式协调发展

以EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新，应从资金投入、经济发展及资源环境可持续发展等三个层面进行谋划，树立现代PPP的完整概念，统筹推动PPP模式创新发展。

首先，关注政府财政资金的有效投入，要强调财政资金的介入是为发展服务的，从发展的视角研究如何有效使用财政资金，把PPP作为有效使用财政资金的一种手段，这是我所倡导的第一代PPP的理念。

其次，要通过PPP模式整合各种资源，解决地方政府在产业规划及系统设计方面能力不足的问题，引入专业机构进行开发运作，促进当地城市排水、生态环境、产业布局、土地规划的协调发展。通过城市排水网络系统的高质量建设，促进相关区域的价值增值，把PPP作为整合专业资源、发挥市场优势、促进产业联动、实现价值增值的一种手段，并通过产业发展实现城市排水基础设施建设的投资回报，这是我对第二代PPP的理解。

最后，城市排水项目作为生态环境建设领域的基础设施项目，当然需要关注以人为本及资源环境的可持续发展问题，这是第三代PPP的应有之义。

如果把现代PPP的内涵仅仅理解为第一代PPP，只将目光盯在如何套取财政资金方面，眼界就会变窄，思路就会变得非常狭隘。以三代PPP理念推动以EOD为导向的城市排水PPP模式创新，有着无限的发展空间。我国正处于城市化快速发展的重要阶段，我国很多城市的排水系统建设及整治任务非常繁重，城市品质提升的空间很大，EOD理念拥有广阔的应用空间。

（五）重视深化改革的路径研究

以EOD理念推动城市排水领域PPP模式创新，强调可持续发展的思路导向，必须通过体制机制改革创新，为EOD理念的落地生根创造条件。比如，如何以生态可持续发展为导向？如何根据生态发展的成果来构建回报机制？有很多体制机制的障碍。必须强调通过改革来推动发展，破除体制机制方面的制约因素，包括价格改革、环境产权改革、绿色资产价值评价机制的创建等。通过改革消除急功近利的利益驱动机制，才能确保PPP模式回归到推动投融资体制改革及促进可持续发展的轨道上。

（六）为促进民营企业参与出谋划策

城市排水领域推动PPP模式创新发展，关键要把握两个因素：一是强调发展导向；二是强调推动改革。发展是要面向未来，而不是盯住现状；改革是要着眼于现状，推动各种体制机制的创新，打破现有的利益格局。

改革对PPP模式的创新发展具有重大意义。那么，如何推动改革？我认为，关键是要重视民营企业参与PPP项目投资。民营企业是一种新生的力量，没有政府及国有信用基础的依靠，需要靠自己的力量才能获得回报，也就是必须依靠未来的发展成果，靠发展要回报。我国城市排水领域已经发展培养出一些实力雄厚、富有担当、机制灵活、锐意创新的民营企业，他们将会在以EOD理念推动城市排水PPP模式创新应用中发挥重要作用。