县域视角下扶贫项目的精英俘获——以A省B县为例

胡联，陈泠璇

(1.安徽财经大学 城市与乡村协调发展研究中心，安徽 蚌埠 233000；2.安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233000)

党的十八大以来，我国脱贫攻坚取得举世瞩目的成就。2012年底，我国有贫困人口9899万人，到2017年底还剩3046万人，5年减少贫困人口6853万人，年均减少1370万人。党的十九大再次将精准扶贫提升至战略地位，为进一步推动城镇化的建设，实现2020年贫困县全部摘帽的目标，各级政府对扶贫攻坚战再次部署，在资源调配上采取了更有力的措施。但是随着扶贫资源的不断增加，扶贫资源精准传递的问题并没有彻底得到解决。在一些领域，扶贫工作有陷入了“内卷化”的趋势。

有限扶贫资源如何准确瞄准贫困农户是反贫困理论的焦点问题，也是一个世界性难题。国内外理论研究表明，精英俘获是导致扶贫资源瞄准偏离的重要原因。精英俘获(elitecapture) 的概念最早在经济学中提出，而后进入政治学、社会学和发展学等领域。国外学者Laffon(1991)[1]等较早开始了精英俘获的研究。Platteau (2004)[2]发现当地的精英控制了社会基金的支出。Galasso等 (2005)[3]在孟加拉国食品教育计划，存在精英俘获现象。具有政治地位或者特殊能力的少数人时常成为资源的掠夺者和无偿享用者。Pan等(2012)[4]发现在坦桑尼亚，60%的农业投入补贴项目优惠券的受益者是村干部的家庭，存在明显的精英俘获现象。Besley (2012)[5]发现村级行政负责人更有可能获得发放给穷人的定量福利卡。

国内精英俘获研究起步较晚，如温铁军(2012)[6]等认为在新农村建设资源分配中精英农户得益多，多数小农被“客体化”和边缘化。吴新叶(2010[7]认为精英俘获现象有两个层面：一精英控制了民间组织并影响民间组织发展的现象；二外生型资源对精英的控制，进而影响民间组织运行的现象。但回顾国内精英俘获现象研究的文献，不难发现，学者将更多的眼光投向了乡村层。在中国的传统社会，常公认士绅作为当地领袖，他们也成为了权力与村庄农民之间的重要连接点(黄宗智，2000)[8]，故具有政治地位或者特殊能力的少数人时常成为资源的掠夺者和无偿享用者。他们通过主动侵占扶贫资源、被动承接扶贫的方式占取资源(朱战辉，2017)[9]。邢成举(2015)[10]认为村庄内的社会关系结构是扶贫项目和合作经济组织的目标偏离的重要影响因素。胡联等(2015，2017)[11～12]发现贫困村互助资金存在精英俘获，每100个互助资金使用者中有31个名额被精英占有。管理机构中村干部比例越高，互助资金精英俘获程度越高。政治关联影响了互助资金的瞄准。胡联等(2017)[13]发现我国乌蒙山片区建档立卡存在明显的精英俘获。云贵川60个贫困村建档立卡存在明显的精英俘获现象，精英俘获率为25%。农村基层治理与精准扶贫的目标存在矛盾。韩华为(2018)[14]认为农村低保在社区瞄准中存在显著的精英俘获。

在“四到县”的体制下，扶贫体制由“省”到“市”，再到权利下放到县。一方面，可以确保实现基层扶贫工作的合理统筹和安排，但另一方面，以项目制为主要形式的扶贫资金的分拨，使得县级层面拥有了较大的自由裁量权，同时使得扶贫项目的管理往往有行政发包制委托的特点。县级权利的扩大，导致资金与资源的下拨在一定程度上会受到扶贫主体参与者不同的资源禀赋和政治社会影响，更多的村民扮演的是毫无发言权的被动参与者的角色。很多资源在县级层面就已经被变相的转移或者掠夺占有，形成了县级层面的精英俘获现象。

最终导致终端贫困的弱势群体无法得到自助，项目的溢出效应甚微，而贫困户的生活条件无法得到预计的改善。

我国目前实施的精准扶贫强调六个精准，即就是扶贫对象精准、措施到户要精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。应该说，我国的精准扶贫针对的是以往扶贫中“扶贫资源往往倒在最后一公里”的问题，强调最后一公里的精准。但目前对于扶贫资源的县域层面不精准，反而关注不多。事实上要实现扶贫资源精准传递，除了最后一公里的问题，县域层面的扶贫资源精准传递是真正实现精准扶贫必不可少的一环。郡县制在中国行政区划体系中扮演着重要的角色，但是，我国目前理论界从县域层面分析扶贫资源精准传递的研究十分匮乏。与以往文献相比，本文的主要贡献在于：(1)从县域的视角分析了我国扶贫资源精英俘获的产生；(2)从县域的视角分析了我国扶贫资源精英俘获产生的原因并提出了政策建议。弥补了我国精英俘获在县域层面研究的缺乏。研究结论对我国精准扶贫机制完善有很好的启示。

一、 案例分析

(一)案例背景

为增强扶贫项目安排的精准性，2015年中央一号文件中，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出“扶贫项目审批权原则上要下放到县，省市切实履行监管责任”。A省扶贫文件《意见》)重新划分了省市县之间的扶贫主体责任，省、市两级主要履行指导、协调和监督职责。“四到县”制度的施行使区县扶贫工作呈现出两个新特点：

一是区县扶贫部门责任加重。以以往扶贫办主要承担汇总各乡镇申报的项目，再向上提交到市扶贫办，具体实施哪些项目由市贫办定夺。“四到县”之后，项目的收集、前期考察、审定、监督、考核全由县级政府负责。二是区县扶贫部门权力变大。权力变大直接体现在扶贫办财权变化上。以往资金跟着项目走，下发到县财政扶贫口的资金都对应着相应的扶贫项目，专款专用，难以与诸如国土、财政、建设部门的项目整合。另外，在申报项目时，项目额度超过五十万的需要前期审核，审核手续繁琐，因此县级扶贫部门尽量会把项目规模压低到50万以下，以求一次性通过，但这种“一刀切”的做法不能满足某些项“集中力量办大事”的客观需求。“四到县”后，按照扶贫人口规模计算的扶贫款直接拨到区县财政的扶贫账户中，区县扶贫办获得了灵活处理资金的运作空间。

总的来说，扶贫项目的财权和事权下放到县，是扶贫资源分权的管理体系的一次重大变革。这能够切实改变扶贫资金使用分散、项目配置不切实际、瞄准率不高的弊端，可以进一步增强地方在脱贫方式选择上的自主性，是实现项目安排精准的前提。

(二)建库原则

为响应文件要求，B县形成了包括县长、县委常委、扶贫办主任等为主要领导的扶贫小组。共有以下7条建库原则：(1)原则上项目必须在贫困村进行；(2)优先考虑用于生产生活的基础设施建设；(3)村级活动中心建设扶持不超过25万，酌情考虑美丽乡村建设点、中心村、撤并乡镇扶持额度；(4)保证每个贫困村至少20万资金，乡镇的扶贫资金额度等于该乡镇贫困村个数乘以20万元；(5)各乡镇扶贫资金额度依实际情况上浮。优先考虑谋划充分、整合资源方案清楚可行、能盘活现有资产的项目；(6)每个乡镇都列入了备选项目，备选项目是否执行取决于项目本身的好坏以及总资金的约束，若备选项目没有纳入今年的项目库，则明年执行；(7)兼顾县委县政府的其他要求。

(三)项目库建设情况

1.项目总体情况

B县项目省扶贫发展资金总额为3020万元，其中，发展资金和配套资金分别为2420万、600万元。项目分为基础设施建设类(71个)、雨露计划类等如下五类。资金分配具体见表1。

表1 项目资金分配表

2.基础设施类项目申报情况

结合各乡镇基础设施类项目申报情况，共确定扶贫项目75个。道路建设类项目34个，其中农业园区内道路6条，村内或村间道路28条；村活动中心项目25个；产业发展类项目5个；塘坝电站项目9个，其中塘坝项目7个，电站项目2个；生活类项目2个，分别是安全用水和环境整治项目。从资金分配上来看，75个项目需要总的发展资金为2336万元，占总资金的77.3%，其中省扶贫发展资金1936万元，县配套资金400万元。道路类项目资金总额1285万元，其中园区内道路建设需要资金220万元，村内或村间道路建设需要资金1065万元；村级活动中心建设需要资金651万元；产业发展类项目需要资金180万元；塘坝电站类项目需要资金150万元；生活服务类项目需要资金40万元，具体如图1所示。

3.个别乡镇资金分配情况说明

图2反映了各个乡镇基础设施项目资金分配状况，保底资金是根据规定，利用县镇贫困村数目乘以20万而得。而实际分拨资金则考虑到各个乡镇的实际贫困情况。由图2可以看出，各个乡镇实际分配资金差异大，其中V镇的实际分配资金215万元大大超过了保底资金60万。该镇利用所分配的超过一半的资金用于建设农业园，剩余资金用于扶贫项目。

图1 资金占比情况表

图2 乡镇资金分配表

(四)项目库建设特点

通过对项目库的分析，我们不难看出B县的项目库建设有以下特点：

1、基础设施类项目占资金分配优势地位。B县的基础设施资金总额为2336万元，占总资金的3/4以上。明文指出应当发展产业，提高产业项目资金所占比例，但实际的资金下拨却主要集中在基础设施的建设中。加强基础设施建设逐渐成为了基层政府应有之义(殷浩栋，2017)，显然易见，相较与周期长的产业扶贫投入，风险低、周期短、见效快而直观的基础设施建设是提升当地政府政绩的最有力的途径和方法；2、资金的不合理分配。村级活动中心建设在类型上被归于基础设施建设，但实质是资金在非贫困领域的投入与使用，占了接近资金总额的1/4，与明文规定的禁止非扶贫领域资金投入的规定相悖；3、各乡镇所得扶贫资金差异化明显。各乡镇的保底资金相差不大，但实际获得的资金差异性却十分显著，部分乡镇实际所得甚至是保底资金的三倍多。但是各乡镇分配明显不均衡的实际理由却不充分；4、将兼顾“县委县政府的其他要求”明文纳入建库原则，实质是变相优先考虑具有较大政治影响力的精英。这些非正式规范概主要包括重点照顾省、市、县级党政核心成员单位联系的扶贫村或者领导干部家乡的乡镇，除此以外，预留供领导决策的资金(殷浩栋，2007)[15]。资金流向项目不合理、各乡镇的资金分配不均衡、县级精英利益得到变相照顾等等，都是县级层面下扶贫项目精英俘获现象的表现。

二、县级层面下扶贫项目精英俘获产生的原因分析

国内外理论研究与实践表明，扶贫资源有效瞄准是一个世界性难题。扶贫资源往往倒在“最后一公里”。所以扶贫资源的精英俘获也很多是基于“最后一公里”——村级层面的研究。但是上文发现其实扶贫资源在县级层面下已经被精英俘获了。那么究竟是什么因素导致了扶贫项目在县级层面出现了精英俘获呢？笔者认为原因主要有以下方面：

(一)扶贫资源在县级层面传递时，缺乏有效监管体系

扶贫项目的财权和事权下放到县，使得县域层面脱贫方式选择上拥有了更多的自主性，也使得县级政府职能被进一步扩大，这也打破了原来的权利格局，从而诱发了权利扩增后的监督问题。监管体系的缺失是县级层面出现精准扶贫最根本的原因。“四到县”背景下，县级政府职能被进一步扩大，项目变相转为精英控制和领导。扶贫工作的方案设计；项目的收集筛选、审批考察和验收备案等扶贫工作均由县级扶贫办组织和实施。县级政府在扶贫工作中处于完全的优势地位，扶贫办牵头的组织对于乡镇扶贫资金的分配和项目资源的管理具有绝对的领导权，而在扶贫工作开展的整个流程中，有效科学的监督体系和监测评估指标严重缺乏，一方面，县级干部领导私人权利的扩大，导致部分被利益驱使的人借管理体系的漏洞和职务之便，伺机将扶贫资金流向对自身利益最有益的方向，故而出现将“兼顾县委县政府的其他要求”纳入明文规定和乡镇资金分配过度不均衡的情况；另一方面，资金资源的流向用途不明晰，监管常常流于形式与表面，未能切实对扶贫工作进行及时评估和反馈，从而使得资源没有得到最有利的配置，在浪费了部分资源的同时，也延误了精准扶贫的有效实施，使得真正最为贫困的群体作为被动的参与者，没有享用合理资源。正如Anton Lucas(2016)[16]认为上级政府的监管失败会导致精英俘获。缺乏有效监管体系是导致扶贫资源县域层面精英俘获的重要原因。

(二)县级精英的自主权和接触项目信息资源的便捷性

当下，县级政治精英主要由技术官僚组成，技术官僚是指在推进经济发展背景下，强调学历、技能而筛选出的精英。依附性官僚精英是长期以来中国权威政治体制的显著特点。县域层面下，他们也是政策方针执行所依靠的中坚力量。人格化的权威政治体制也赋予了县长等县级领导在制定决策等方面，可以按照自身的政治需要或者其他偏好进行裁决的权利。

在信息化的社会外交网络中，信息由中心向外部散开，由于个人或者群体不同的社会经济地位和社交圈，往往会导致“有利信息”更容易被精英俘获。例如关于扶贫项目的相关信息情况首先被具有政治权利的县级干部、领导获取，他们拥有更多的政治资本和集体经济的支配权，接下来，县级干部的亲属或者私人关系亲密的朋友往往成为信息向外传递的第一人，而那些经济与社会地位靠后，没有特殊外交关系的个人或集体，在信息的获取上常处于不利地位。一方面，他们获取扶贫项目信息的时间具有延迟性；另一方面，他们通常无法获得关于项目核心关键信息，在争取项目方面无法形成竞争力，最终导致了在一定程度上项目资源逐渐被优势群体占用的结果。

(三)公众参与被动

在扶贫项目的管理方面，通常提倡的是参与式的理念，即调动公众参与扶贫工作的系统化流程中，形成一种“人人参与”的理想状态。作为一种引进的西方管理理念，参与式的理念并没有完全适应中国扶贫建设。这主要表现在权利机构、当地社会风俗对其的抵制和干预；基层群众没有被赋权，而是被动的加入扶贫项目的工作等。于是，基层群体公众的参与相对被动、积极性不高，所宣扬的“人人参与”也成为了缺乏实质支撑的理论概念，无法发挥其真正的作用。

三、政策建议

本文通过对A省B县扶贫项目库案例的分析，分析县域层面下扶贫项目治理中的精英俘获现象及其原因。基于前文分析，笔者认为可以从下几个方面克服县域层面下扶贫项目治理中的精英俘获。

(一)完善监管体系

完善的项目制监管管理机制是精准扶贫工作的重中之重。省、市政府需要真正将监督落实于权力运行的全过程，从而构建成统一完整的链条。第一步就是明确县级政府部门的职能定位，深化县级政府机构改革,对于加强地区基础设施建设、完善社会保障的重大项目需要政府扮演领导者的角色。第二是处理好各个项目的权责关系，做到权利和责任都下放到具体集体、个人，从而避免互相推诿、管理混乱的现象，落实责任追究制度，满足民众的基本要求。第三，强调关口前移，权利监督主要集中在权力的产生源头，将预防关口和检查关口前移。除此以外，还应该完善扶贫工作的评价体系。一方面，对于项目的筛选收集的标准应当利用规章制度将其标准化、明确化和详尽化，以防部分有政治影响力的人在项目争取的起点上占绝对优势，确保扶贫项目筛选的精准度；另一方面，建立合理的评估体系，将指标量化，及时对项目的完成进程和成果进行评估和验收，有任何问题纠正整改，确保项目可持续发展。除此以外，应当充分关注基层扶贫工作的切实落实，强化基层制度建设，确保扶贫落到实处。

(二)激发公众能动性

精准扶贫是一个漫长的过程，普通农民以及贫困群体对于扶贫项目的参与度的高与否与项目扶贫精准化息息相关。只有当每个农户都切实参与其中时，参与式扶贫治理效果才能达到最佳。故各级政府应当组织专业培训，传播知识，强化贫困群体的参与意识，激发公众的能动性。一方面，加强对贫困人口的教育扶贫，通过多方位多渠道宣扬有关扶贫项目的相关信息，让其对国家政策方针有所了解，作为扶贫工作的真正受益人，应当积极参与相关项目的开展与管理；另一方面，加强自治知识、法律知识的传播，帮助村民在遭遇侵权或不公平事件时，运用法律维护自身权利。除此之外，也要对其进行基础技能培训，帮助村民提升技能的同时，也有益于扶贫项目的有效开展。

(三)构建长效化扶贫机制

精准扶贫不仅需要瞄准扶贫对象，还要瞄准致贫原因，从根源上对准困难。扶贫工作不仅要不断提升扶贫项目和资源利用的效率，还要巩固和落实扶贫工作中的公平和与公正。首先，贫困村落分类和贫困人口测度瞄准上要坚持内外结合和参与式识别的原则，把精准扶贫政策和要求(标准)融入到集中连片贫困地区筛选标准中，确保片区内外的贫困群体不仅被精准识别，而且能得到精准帮扶，做到对象、措施、效果要精准，坚决杜绝扶贫工作中的扶假贫和恶意排斥等现象。其次，实施有效的可持续的扶贫模式，一方面，为认定的贫困群体提供足够的减贫规划资金，以确保专项扶贫资金到村到户解决贫困问题，避免扶贫资源的被挪用或被挤占，并采取“一户一策”的方式对不同类别的贫困户实施不同的减贫和帮扶措施。

为实现2020年农村减贫目标，我国每月需减贫约100万人，其大部分是处在深度贫困地区的贫困人口，我国反贫困形势依然严峻。在“四到县”的背景下，县级权力被不断扩大，县级层面的精英俘获现象常常导致项目的溢出效应甚微。故本文以A省B县扶贫项目库案例为例，以县级层面作为全新分析视角，分析县级层面扶贫项目精英俘获现象产生的机理，并提出相关政策建议，以克服扶贫资源分配中的精英俘获困境。这对完成在2020年在全国消除“绝对贫困”，实现全面建成小康社会目标具有重要的现实意义。