法规为何难以执行：社会学的视角——以无照摊贩为研究对象

刘升

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

近年来，基层治理领域出现了很多问题，引起党和国家的高度重视。“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”是其主要表现之一[1]。在具体研究层面，法学、经济学、公共管理等学科都对该问题进行了众多研究。具体而言，从法学视角出发，通常认为法律自身的不足、缺失，滞后性和不完备性是当前基层执法人员执法困难的主要原因[2]；经济学则从“成本——收益”角度进入，认为在边际报酬效应递减的影响下，做到严格的完全执法的成本将几乎不可能达到，甚至远远超过违法所导致的损失，因此，基层执法的直接成本和间接成本都太高[3]，使得现实中无法做到完全的严格执法，因此只能对部分违法现象进行惩处，这就构成经济中的“最优执法理论[4]”；而在公共管理视角看来，执法者的腐败或渎职是导致基层治理问题重重的重要原因[5]，他们从执法者的自由裁量权出发，认为代理人利用信息不对称的优势[6]，“在监督费不为零的情况下，代理人对于违规行为有执行与否以及惩罚大小的自由裁量权，对那些愿意将惩罚对应的货币价值部分地贿赂代理人的违规者，代理人可以放松法律的执行，而对那些不愿意或者没有适当渠道实施‘有效’贿赂的违规者，则执法较严。[7]”或者是因“治理体系碎片化”等结构性压力而不得不渎职[8]。可以看出，在国家与社会的关系中，既有研究基本都是从自上而下的国家视角来看待国家的执法行为，却少有从自下而上的社会角度考量法规政策执行难的原因。

二、问题提出

之所以将对无照摊贩的执法为研究对象，是

因为从法规而言，无照摆摊是毋庸置疑的违法违规活动，早在1992年8月1日国务院颁布施行的《城市市容和环境卫生管理条例》(国务院第101号令)中就对无照摊贩进行了禁止，此后，从中央到地方都出台了众多禁止无照摆摊的配套法规。因此，在法规上，无照摆摊已经是被严格禁止的行为。

但理论与现实往往存在很大差距。笔者在2015-2016年对北京中街* 根据学术规范，文中的人名、地名都采用了匿名化的处理方式。城管进行了半年多的驻队实地调研，根据2014年和2015年的执法记录发现，中街城管队对辖区中的无照摊贩最多一年处罚5次，且对绝大多数无照摊贩一年处罚不会超过2次(表1和表2)。

但实际上，这些被处罚的街头无照摊贩中大多都是职业无照摊贩，也就是说，这些摊贩是天天都在固定时间和固定位置摆摊的人，理论上，城管可以天天对这些无照摊贩进行执法，但显然中街城管队并没有这么做。实际上，在笔者调研的全国多地城管中，没有一处城管真的会对这些无照摊贩完全按照法规进行严格执法。从法规而言，城管的这种行为显然属于渎职，为此，中街城管队还经常受到“执法不作为”的举报。那么，中街城管队为什么没有根据法规对这些无照摊贩进行严格执法呢？本文将从社会结构的角度，通过分析无照摊贩在社会结构中的作用，分析国家相关法规难以得到有效执行的内在机制。

表1 2014年中街城管队无照处罚次数统计表

表2 2015年中街城管队无照处罚次数统计表

三、社会结构中的无照摆摊

(一)经济结构中的无照摆摊

虽然我国在经过长达30多年的高速发展后，人们的收入水平、生活质量、消费水平等都有了质的提高，但不可否认，社会中仍存在大量需要无照摊贩的相对低收入群体。

一方面，城市中仍然存在大量需要依靠无照摊贩生活的低收入群体。在我国经济水平快速发展的同时是社会收入差距的快速拉大，而城市中

贫富差距的扩大也塑造了大量低端需求群体。改革开放前，我国的基尼系数只有0.16，[9]到了2000-2014年，我国城市20%的高收入和城市20%的低收入之间的收入差距，由3.6倍扩大到5.5倍，十几年间扩大了1.9倍*观察者网. 发改委官员马晓河：收入差距在扩大 高低倍差超10倍. http：//www.guancha.cn/economy/2016_04_11_356576_1.shtml.[2016-04-11].。而从人们的自我感受出发，根据2008年对居住在城市的被访者数据显示，认为自己是“中下层”和“下层”的占57.4%[10]。可见，大部分城市人都认为自己属于城市中的“中下层”乃至更低，而在这种对自我社会地位认知偏低的情况下，人们生活中自然是能省则省，节约为主。

另一方面，大量进城务工的农民工自身也需要这些无照摊贩。根据《北京社会治理蓝皮书》(2014—2015)中的调查显示，对外来务工人员而言，他们来北京的目的就是为了赚钱[11]。为了这个目标，他们在城市中的生活自然是以节俭为主，根据2015年统计，我国目前有农民工总量2.77亿人，在如此庞大的硬需求之下，他们自然需要一个较低的消费市场。实际上，在建筑工地、城中村等农民工或外来人口聚集的地方，通常也是无照摊贩聚集的重点地区。

据笔者统计，城市中的无照摊贩因为没有地租、水电、税收等方面开支，所以销售产品价格通常都比附近的正规店铺要低20%～40%左右，从而满足了这些城市中低收入人群的部分需要。在这种情况下，城市中低收入群体自然会优先购买这些无照摊贩的产品。在此，以中街城管队辖区内的几处无照摆摊为例可以看出他们的社会需求程度(表3)。

表3 2015年中街城管队餐饮类无照小贩抽样经营统计表

②根据是否加鸡蛋和香肠等不同配料而价格略有浮动。

笔者随机选取中街城管队辖区内15个不同位置的从事食品类的无照摊贩*相对于其他类无照摊贩，食品类无照摊贩数量占据绝大多数，且容易观察。进行统计和合理化推算，从表3中可以看出，即便是这些无照摊贩每天仅仅工作两个小时，他们一个月的毛收入都可以在1万元左右，这个数据实际上也与相对人自己提供的年收入10万元以上基本相符。而这也正表明无照摊贩的存在本身即是一种社会经济结构选择的结果。

(二)社会空间结构的需求

方便人们日常生活成为无照摊贩存在的另一个重要优势。客观而言，城市自身规划中的硬件建设不合理导致的配套服务难以满足城市人们的正常需求，这也为城市无照摊贩的出现和存在提供了空间。如在改革开放前的“单位制”时代，一方面，在建设上，单位采取的是工作与生活一体的模式，单位职工的工作地点和生活地点往往都紧挨在一起，“单位地块与工业区、商业区以及居住区共同构成了中国现代城市空间结构的主体内容，呈现出‘大分工、小混合’、工业、居住混杂的状况。[12]”在这种居住格局下，“单位”中的人既可以在单位食堂吃饭，也可以在自己家中吃饭；另一方面，单位不仅是一个基层管理单位，同时也是一个基层服务单位：因为每个单位都自给自足，每个单位大院都实行的是“小而全”的建设方式，单位里面包括小商店、小菜市场、小理发店、小食堂等，当时被称为“五小”，这些“五小”的存在部分满足了单位里面人员的生活需要。而随着“单位制”的解体，不仅基层的治理单元消失，同时这些配套服务体系也纷纷消失，在市场化的背景下，北京寸土寸金的地租让过去的“五小”迅速让位给了洗头房、美容店、养生馆等能够承受较高租金的产业，那些关系民生但是付不起高租金的蔬菜、水果、百货等产业则只能纷纷退出，因此，这些地方实际上缺少了居民的生活配套服务设施。而越是人流密集地价高的地方，在争抢有限资源过程中，瓜果蔬菜等生活配套服务设施就被排挤得越厉害，正如相关研究也指出，城市规模越大，居民对小摊贩的依赖性就越强,多数居民理解包容小摊贩[13]。

对中街城管队2014年293名被处罚无照摊贩进行统计后发现(图1)，他们的经营地点主要集中于社区周边、地铁公交站周边、卖场写字楼周边、医院学校周边和主要大街沿线等地方，而这些地方无疑都是人群集中的地方，也是人们生活、工作、入学、就医比较集中的地方，同时也是地租较贵的地方。因此，无照摊贩集中在这些地方，无疑为人们的购物提供方便：一方面，对那些工作或者身体不方便的人提供方便，节省他们的时间和精力；另一方面，为那些不太熟悉当地周边环境的流动人员提供便利，从而节省他们寻找购物点的时间。但无论哪种形式，实际上都是在城市紧张的生活中为人们的工作和生活提供了便利。

图1 2014年中衙城管队处罚无照经营分布区域划分表

(三)作为“道义经济”的社会文化

“道义经济”指的是小本生意、微利经营，为了生存而不是为了盈利的一种经济模式，因此也被称为“生存经济”、“保障经济”、“穷人经济”或“兜底经济”等，是一种处于社会底端的特殊经济。在此将街头的“无照摆摊”划归为“道义经济”并不是认为街头的所有无照摆摊都属于“道义经济”的范畴，只是说街头无照摊贩中确实有部分经营者属于“道义经济”的范畴，这部分人占的比例通常不是特别高，却对整个无照摊贩行业产生了重要影响。

1.作为低端产业的无照摆摊

之所以认为无照摊贩属于低端产业，是因为其具有进入门槛低、收入不稳定、经营环境恶劣、抵抗风险能力差、发展空间小等低端产业特点。

第一，进入门槛低。根据无照摊贩产品来源的不同，可大致将无照摊贩区分为三种主要经营形式(表4)，从中可以看出，这三种形式生产原材料的获取都比较容易，经营工具也相对容易，而且无照摆摊的技术要求也不高。例如，即便是路边看似比较有技术含量的手机贴膜产业，其所投入的桌子、凳子、手机膜等都可以直接从网上或超市购买，很多职业小贩甚至都有渠道买二手材料，所以成本通常也就只需要三五十元，其贴膜技术也简单易学；而对于一些果蔬、衣物、书籍等物品则基本不需要技术，进入成本更低。

表4 无照摊贩的三种主要形式

第二，收入不稳定。尽管可以推算出街头无照摊贩的收入并不低，但街头无照摊贩的收入却非常不稳定。一方面，因为无照摊贩毕竟是非正规就业，而目前我国社会保障制度的保障对象范围仍十分狭窄，只覆盖了国家正规单位的正规就业人员，大部分非正规就业者的社会保障权益仍未落实[14]，而从事无照经营的小贩基本都没有社会保障。所以，他们一旦生病，不但去医院治疗要自己花钱，同时也会失去收入来源；另一方面，经营活动受外在条件影响大。如遇到城管严打，刮风下雨或者酷暑寒冬等恶劣天气，很多无照摊贩的收入就会明显降低。

第三，经营环境恶劣。因为无照经营基本都是露天经营，相对于室内工作，经营者的经营环境不受控制，受外在气候影响非常大，经营环境比较恶劣。加上无照经营本身是一种非法经营：其一，无照经营者在日常经营中必须时刻注意规避城管的执法，精神长期高度紧张；其二，在与城管的“猫鼠游戏”中，摊贩逃跑过程中经常出现导致自己或他人受伤的情况；其三，因为无照摆摊本身属于不受法规保护的非正规经济，所以经常遇到摊贩之间抢地盘、黑社会性质团伙收保护费等影响营业的情况。

第四，抵抗风险能力差。因为无照经营的进入门槛非常低，从事的基本是劳动密集型工作，其竞争力主要来自于他们的价格优势和区位优势，但因为规模较小，经营方式粗放，所以往往缺乏竞争力，一旦遇到电商等强大竞争，他们抵抗风险能力就会很差。

第五，发展空间小。无照经营作为目前城管打击的非法就业形式，一方面受到政府的严厉打击；另一方面其本身知识与技能等资源无法积累，从业人员难以从中得到发展。所以对未来发展，无照摊贩大都表示了做一天算一天，做不下去就走人的无奈态度。

2.作为“弱就业群体”的无照人群

同时，从无照摊贩的人员构成和入行原因也可以看出无照摆摊是一个低端产业，因为他们的主要职业群体也是被迫进入这个行业。

以无照摊贩中的外来农民为例，中街城管队2014年处罚的293名无照摊贩中有93.5%的无照相对人来自农村地区(表5)，占绝对主力。而不断扩大的城乡差距和农村较少的就业机会构成农民工进城的结构性力量。

表5 2014年北京中街城管队处罚293名无照摊贩特点

一方面，较大的城乡收入差距迫使大量农民进城。1978 年城乡居民收入分配差距是2.47∶1，到2005年，达到了3.22∶1。一些专家认为，如果考虑到福利、生产成本的支出、实物的估价等因素，城乡居民收入的实际差距已达到5～6倍[15]。即便到了2015年，按常住地分，城镇居民人均可支配收入31 195元，农村居民人均可支配收入11 422元*国家统计局. 2015年国民经济和社会发展统计公报. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html. [2016-02-29].，相差近3倍。在如此巨大的城乡差异下，从2000年以来，我国每年都有1.2亿到2.5亿的流动人口在全国各地流动*中国统计年鉴(2015). http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm。而到了2015年，全国农民工总量为2.77亿人，而农民工人均月收入3072元*国家统计局. 2015年农民工监测调查报告. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html. [2016-04-28].。可见，农民工在城市中的收入显然要比留在农村的收入好很多。而在改革开放之后，国家通过市场体制改革的方式将个人抛向了市场，此时，大量农民难以找到一个合适的组织来帮助他们解决他们遇到的困难和提高生活水平，他们就只有自己想办法进城打工。

另一方面，大量农民进城之后很难找到合适的就业机会。据对北京外来务工人员分析，在北京的外来务工人员中，近7成表示自己只上过中学(含初中和高中)。而无照摆摊又属于外来务工人员中低层次的人员，所以，这部分人的学历往往更低。根据对中街城管队的统计发现(表5)，这些相对人的学历基本都在小学左右，一些人甚至连自己名字都不会写，同时年龄大部分都在40岁以上。而在城市的劳动力市场中，一些比较好的工作要求也比较高，进城农民因受到年龄、学历、技术等种种限制而无法进入这些职业，又被正规部门淘汰，只得流入低端部门。在这个过程中，他们只能凭借他们最基本的劳动力赚钱。与城市中人相比，这些人本身属于就业能力低的相对“弱势就业群体”。此时，他们只有以自雇佣的形式从事无照摆摊这种“非正规经济”形式来获取一定的收入，因此无照摆摊成为他们的重要选择。

同时，尤其是对于无照摊贩中的那部分老幼病残孕群体，在当前我国社会保障水平还难以完全满足他们需求的情况下，从事无照摆摊成为他们中部分人获得一个有尊严生活的关键。“当老百姓维持生计的需求无法通过国家福利体系、就业体系等获得妥善解决之时，他们就试图通过自雇就业的形式，甚至通过寻求街道谋生权的途径予以应对。[16]”像老幼病残孕等弱势群体不同于以无照摆摊为事业的群体，这类群体的主要目的不是为了赚钱，很多是为了生存。这部分人因社会保障的不足而不得不通过无照摆摊这些进入门槛比较低的职业来谋取生存和发展，出现了“社会问题职业化”的表现。而这部分老幼病残孕的无照摊贩数量虽然不占无照摊贩的主体部分，却是无照摊贩中一个非常特殊的群体，常常成为无照摊贩的形象代言人。

总之，对于这些社会生存能力比较低的人而言，无照摆摊的入行门槛比较低，对技术、资金、学历、年龄等都没有太高要求。因此，很多老幼病残孕人员和无学历、无背景、无技术等“三无”人员就进入到这个行业之中。这就让无照摆摊这个行业具有了“道义经济”的特点，也就让无照摆摊具有了一定的合理性。而这种追求生存权的合理性甚至能够左右法规的效力，“不是根据法律去判断生存权，而是根据生存权去判断法律，这是生存权对国家、立法的约束力。……同理，生存权对行政机关和司法机关也有相同的要求，有违生存权的行政措施最终将被宣布为无效。[17]”如印度政府在英联邦运动会前驱逐街头小贩的举动，印度最高法院于2010年10月20日做出违宪的判决，认为街头叫卖是人们谋生的一项基本权利*新华网. 印度高院禁止政府驱逐小贩：谋生权力不可剥夺. http://news.xinhuanet.com/world/2010-10/24/c_12695295.htm. [2010-10-24].。在“道义经济”的话语下，人们将摊贩认为是“弱势群体”和“底层群体”，认为是为了生存而努力的底层人民。在这种道德话语下，街头无照摊贩犹如处于“水深齐颈”的危机边缘，如果不让他们摆摊，他们就很有可能无法生存。在生存伦理面前，任何法规自然也不能剥夺人们生存的权力。

四、社会对国家执法的反作用

一方面，从国家法规而言，国家必须对无照摊贩这类违反国家法规的行为进行严格执法；另一方面，无照摆摊这类产业作为当前社会结构的一部分，国家在与社会没有达成共识的情况下进行严格执法，影响到社会的正常运作，必然引起社会的反弹。

(一)直接冲突

对小贩而言，一方面，因为得到了大量的社会支持，所以这些无照摊贩有了与城管进行对抗的资本，另一方面，无照摆摊往往是部分底层人员最后的“生存线”，且在当前社会文化下，很多无照摊贩也不认为自己的行为是违法违规行为，所以他们往往直接与作为国家代理人的城管发生冲突。如无照摊贩直接表示：“也不知跟他们(城管)打了多少次了……我也不想打架，谁想整天打架啊，但有时我很气愤，我又没去偷，没去抢，为什么不让我们摆啊，我受够了，我只是想要口饭吃，我还有两个孩子要供他们读书”。[18]而相对人在得到周围群众支持甚至怂恿下，经常更容易做出过激行为。

据笔者统计，2000年9月—2016年10月的16年中，在城管执法过程中共导致52人*收集自网络、报纸等公开报道，限于材料和技术原因，本表仅统计了部分出现恶性死亡和经过媒体广泛报道、转载的事件，且对一些参与人员死亡比较模糊的事件并未列入其中。死亡*其中相对人及其亲属死亡29人(包括一名相对人尚未出生的婴儿)，城管死亡20人，群众死亡3人。的惨剧，且在这16年中，每年都有人死亡，且整体死亡人员数量呈现递增趋势(图2)。而其中与无照摊贩相关死亡事件占到所有死亡事件的75%。

图2 2000—2006年全国城管执法死亡统计

实际上，这些统计仅仅是城管执法恶性冲突的“冰山一角”。可以相信，在这个统计数字背后，是更多没有被媒体广泛曝出的各种伤亡事件，如有媒体报道，仅在2005—2009年的5年期间，无照摊贩发起的暴力对抗次数就达到2626次，导致1679名城市管理人员受伤[19]。仅在北京，据北京市政协此前发布的一份调研报告显示，自2008年至2010年，北京市共发生阻碍执法、造成城管人员人身伤害198起，其中无照游商158起，占79.8%*中国广播网. 北京城管改制为市政府直属 改变形象完善自身漏洞. http://china.cnr.cn/ygxw/201111/t20111111_508765056.shtml. [2011-11-11].。

同时，在全国各地发生的群体性事件中，城管执法类占了三分之一[20]。其中绝大部分也是城管对无照摊贩执法中发生。 如，2011年贵州安顺千名群众围观城管的“7.26”事件、兰州数百摊贩围殴下的“城管下跪求饶”事件和广州“城管队被砸”事件，2014年浙江苍南，一线城管在与无照摊贩发生冲突后导致5名城管队员被路人围殴的群体性事件；2015年在云南昭通发生千余名学生帮助无照摊贩围攻城管……可见，国家对无照摊贩的治理本身非常容易引起冲突，且非常容易被放大。

(二)舆论压力

虽然无照经营形式多样，但从整体而言，其对经营工具、经营时间，经营技术、经营者年龄、社会关系等要求较低的特点，使得很多社会弱势就业群体可以集聚在此。因此，这种带有一定社会保障和社会救济功能特点的“道义经济”成为社会底层人聚集的领域。这也让其具备了社会同情的基础，成为社会在情感上支持他们的重要原因。

从社会舆论角度而言，因为社会中同样普遍认为无照摆摊是穷人的“吃饭经济”，所以无论是出于天然的情感上的同情还是出于自己现实的需要，社会舆论往往都是站在无照摊贩一边支持无照摊贩对抗城管，如“城市的整洁权难道大于摊贩的生存权吗？*凤凰网. 小贩的生存权是否大于城市的整洁权力. http：//phtv.ifeng.com/phinfo/200702/0208_45_74396.shtml.[2007-02-08].”、“城市创卫是否能容得下小贩？*新浪网. 评论：城市“创卫”要容得下小商小贩. http：//news.sina.com.cn/o/2007-04-18/000611659826s.shtml. [2007-04-18].”、“城市形象比民生更重要吗？*新浪网. 评论：民生比城市形象更重要. http：//news.sina.com.cn/o/2007-03-10/200011383154s.shtml. [2007-03-10].”在这种背景下，社会各界也积极替无照摊贩说话，如全国政协常委、著名经济学家厉以宁建议广州对摊贩宽容一点[21]，中国政法大学何兵教授建议广州合法化摊贩[22]，王慧认为应该“保障人权[23]”，陈文超也号召“给穷人留活路[24]”……面对这种几乎一边倒的舆论形式，国家自然也不敢因严格执法而触犯众怒。

同时，这些情况对作为国家代理人的城管也产生了重大影响，尽管法规中，无照摊贩属于违法违规情况，但现实中，因为无照摊贩在社会结构中的作用，反而是作为执法者的城管经常受到社会指责。根据中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告2013—2014》蓝皮书指出，在2013年官员形象危机呈“多元高发”态势，群众认为“城管”是最差的形象群体，而“据清华大学国际传播研究中心开展的一项调查，2006年1月至2008年3月全国媒体对城管执法问题的报道以消极、偏消极为主，约占67%。[25]”可见，社会对无照摊贩不仅存在非常高的包容度，且对执法者的城管反而不那么接受。

从上可以看出，由于国家对无照摆摊的单方打击难以得到社会认可，使其治理行动引起社会反对，甚至可能影响社会稳定。

五、国家与社会共同作用下的法规

可以看出，对国家而言，无照摊贩方面的法规之所以难以有效执行，主要并不是无照摊贩本身难以执法，而是其拥有结构性的社会基础。只要社会中无照摊贩存在的结构性“土壤”仍然存在，那无照摊贩就会有继续存在下去的空间和动力。

而社会结构是客观存在的，并不以国家的行政命令为转移。在国家没有建立起完善的替代结构的情况下，国家的严格执法无疑会影响到社会的正常运行，此时社会出于自我保护的需求下就会自然的对国家影响其正常运作的执法行为进行对抗。如在国家对无照摊贩进行清理过程中，一方面，在正规渠道难以满足现代“一刻钟生活服务圈”要求的情况下，无照摊贩因为提供了相对廉价、方便的产品和服务；另一方面，无照摊贩在社会文化结构中的弱势群体属性，让社会中还产生了保留和同情这些对象的声音。这样，无照摊贩得到了社会的广泛同情和支持。所以，在国家对其执法中，不仅仅是无照摊贩自身出于生存或牟利的原因进行对抗，包括依靠这些无照摊贩进行生活的人甚至很多无直接利益相关者同样也会站在无照摊贩一边。“一个行为是否属于越轨，取决于人们如何看待它，对它采取怎样的反映。[26]”而在当前社会结构中，无照摊贩仍具有较强的社会正功能，使得社会中的人们并不认为无照摆摊是一个需要严格治理的违法违规事件，此时，对无照摆摊的严格执法显然难以得到社会的广泛支持。在四川都江堰，甚至出现了城管因为严格执法将无照经营的摊贩赶走后，又迫于社会压力将无照摊贩找回来的情况*都江堰南桥吹萨克斯街头艺人被逐引异议 城管开会请回来. 成都商报，http：//scnews.newssc.org/system/20140819/000478298.html.[2014-08-19].而现代社会中大量的“鼠族”、“蚁族”、“房奴”等庞大的中低收入群体，这些人群都是无照摊贩的主要消费群体，也构成无照摊贩天然的支持群体。

在当前国家与社会的关系中，国家与社会相互作用，社会并不只是被动的接受国家的政策法规。改革开放以来，随着国家不断放松对社会的管控，社会已经有了长足的发展，在国家与社会的关系中，国家已不再是那个可以随心所欲的全能主义国家，社会也不再是那个毫无应对能力的社会，在当下的后全能主义时代中，社会显然已在一定程度上具备了与国家博弈和讨价还价的空间，所以，尽管国家可以单方面制定法规，但法规的有效执行则离不开社会的配合，毕竟，法规需要在社会中执行。因此，当国家所制定的法规与社会结构相一致时，法规能够得到社会的支持和认可，法规自然能够顺利得到执行；当国家法规与社会结构不一致时，国家制定的法规就会因难以得到社会配合和支持而难以顺利执行。毕竟，当前国家的资源也是有限的，在与社会没有达成共识的情况下，仅依靠国家的力量难以有效控制社会，甚至还可能引起社会的不满和反弹。同时，由于社会不认可，社会就会出现普遍违规的情况，此时单纯依靠有限的国家力量不但难以有效管控，更容易在执法中出现各种矛盾和冲突。此时，国家出于维护稳定等角度考虑，自然选择降低执法强度，对这些暂时无法与社会达成共识的法规放松执法要求。

六、结论

综上，因为无照摊贩在当前社会结构中仍然占据重要地位，无照摆摊所在的当下的社会结构对国家政策法规的执行产生了影响。因为社会需求的多样化和法规本身的“一刀切”特性，使得目前城管的法规无法得到社会的广泛支持。“在直观层面上，执法困境表现为规则受到行动者的规避和拒斥，但问题的缘由往往需追溯到规则所代表的立场、这种立场与生活世界中真实需求的协调程度、以及民间对政府立场的态度。[27]”因此，在社会的高度需求下，无论国家怎么管，无照摊贩还是形成了“春风吹又生”的局面。所以目前情况下，无照摊贩是一种社会存在，本身有其存在的价值，如果全面严格执法，必然带来社会内部的矛盾升级，带来更多冲突。国家在资源有限的情况下实际上是在面临一个不可能完成的任务，因此，在国家的相关法规获得绝大多数社会支持之前，国家相关法规在社会中也难以得到有效遵守和执行。