浅谈山东沿海船舶治安管理的发展沿革

王 鹤

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

山东公安边防总队的前身是山东省公安边防保卫机关，始建于建国初期，此后的几十年间，其体制经历了数次变革，如：1983年与武警内卫、消防部队合并，1986年又从武警总队划出。时至今日，这支队伍的体制虽几经变革，但其在沿海船舶治安管理工作中所起到的作用与做出的贡献却从未改变。因此，本文将从1989年起，对不同历史时期山东沿海地区的船舶治安管理工作进行分析研究。

一、船舶治安管理体系的初步建立

20世纪80年代末至90年代初，山东沿海地区走私活动较为猖獗，据《山东年鉴》统计，1991至1993年三年间，公安边防部门共破获走私案件125起，涉案价值2.6亿元。船舶作为实施海上违法犯罪活动的重要载体，只有对其加强监管才能有效打击海上走私行为，因此，建立并完善沿海船舶治安管理体系，是这一时期公安边防工作的重点。

(一)法律法规的初步建立与完善

1989年烟台公安边防支队依据国务院有关规定起草了《烟台市沿海船舶、港口治安管理暂行办法》，该办法对船舶管理的适用范围、处罚幅度等都作了详细规定。1992年2月《山东省沿海集体个体船舶边防治安管理办法》的颁布实施，不仅更加明确了沿海船舶治安管理的主管单位为公安边防部门，也对船舶的作业行为作了严格规定。如：20马力船舶在归港后需专人看管，19马力以下船舶需收卸关键部件，木帆船要收橹、帆、舵，舢舨要抬上岸，违反者将受到警告、罚款或暂扣船舶的处罚。此外，船舶被劫、被盗、走失、毁沉、报废而不向公安边防部门报告，在海上拣拾到船舶、网具等物品而隐匿、变卖或私用等行为，将受到相应惩处。

(二)船管力量的建立与完善

1989年山东各港口、停泊点普遍建立了船管站、看海屋等群众性看船护港组织，并配备了专职船管员，如：烟台公安边防支队共建立了128个船管站，招收了443名船管员。对于船管站日常运行所需经费问题，1992年山东省颁布的船管办法中也明确规定，此笔费用可从船管费中支出。同年，海上巡逻支队(海警支队)正式组建，各地区也通过建立海上治安巡逻队、配备海上巡逻船等方式加强船管能力，至此以船管站为主，海上治安巡逻队、海巡支队为辅的船管力量基本形成。

二、严密管控时期的沿海船舶治安管理

沿海船舶治安管理作为公安边防工作的一项重要内容，其管理方式受到了不同时期治安形势和政策的影响。在山东沿海地区，“经过1993年的严厉打击之后,走私势头已被遏制”[1]，但1994年起“沿海一线由蛇头组织进行团伙偷渡的活动迅速增多，对此总队把反偷渡作为业务工作的重中之重”[2]。

(一)严打偷渡时期的船舶治安管理

“陆上管、海上抓”成为了这一时期打击沿海偷渡活动的主要方法。“陆上管”旨在积极发挥船管站作用，严密渔船民及船舶管理措施，加大对各码头停泊点的巡查密度，严防偷渡分子利用船舶开展偷渡活动。1996年起海警战斗力的形成和海上巡逻密度的增大也为“海上抓”提供了有力保障。2000年《沿海船舶边防治安管理规定》的颁布实施，又赋予了公安边防部门向“三无船舶”核发证件并进行管理的权限。在严密管控之下，这一时期的打击偷渡行动战果显著，据《山东年鉴》记载，1995年烟台公安边防支队破获一起81人特大偷渡案，1997与1999年山东省分别查获偷渡案件198和150起，2003年烟台公安边防支队侦破朝鲜人经由我国大规模偷渡日韩案件，威海公安边防支队成功捣毁勾结于福建、威海两地的蛇头组织。

(二)沿海治安综合防控时期的船舶治安管理

2004年起山东公安边防在继续深入开展打击偷渡活动的同时，又积极与兄弟单位建立协作机制，与辽宁总队开展了海上联合执法，与江苏总队签署了《海域勤务协作协议》。2005年研发并推广使用的渔船民信息管理系统，使山东边防沿海船舶治安管理工作迈入了信息化时代。2009年为进一步增强海防监控能力，山东省又相继建成了位于青岛、潍坊和东营的三个海防监控中心。至此，山东沿海地区形成了信息化管理系统、沿海视频监控、海上区域协作于一体的沿海船舶综合防控体系。

三、船舶管控能力逐步弱化

2008年之后随着山东沿海地区经济建设的发展，地区人流、物流的增加，沿海船舶治安管理的形势也日趋复杂，越界捕捞、盗取海沙等问题愈发严重。但同时期山东公安边防部门沿海船舶治安管控能力却在逐年弱化。

(一)警力不足导致的管控能力弱化

对于沿海船舶治安管控能力的下降，有的学者认为，是重陆轻海观念尚未彻底扭转，近年来边防派出所担负社会治安工作繁重，淡化了沿海船舶管理工作是边防部门第一要务的认知[3]。还有人认为是管理者形成了“重管理、轻服务的僵化意识”[4]。而笔者认为其主要原因并非管理意识与理念问题，而是陆地辖区治安压力的增大，导致警力无法合理分配，无奈之下将工作重心转向了陆地辖区治安管理。据《山东年鉴》统计，2005至2012年山东公安边防部门查处治安案件数如图1所示。

图1 2005—2012年山东公安边防部门

由图1可知：2005至2012年间，山东公安边防年均查处治安案件数4 323起，这一数据高于2004年全年查处治安、刑事案件数总和(3 883起)，2010年更是达到历年最高的6 171起。此外随着执法规范化建设的不断深入，法制部门对法律文书及证据材料的审核愈发严格，办案程序也不断繁琐，导致办理单起案件所需警力与时间逐年递增，而同时期非警务活动的增加同样耗费了大量警力，使得基层单位无暇顾及沿海船舶治安管理工作。

(二)海警部队移交造成的海上管控力量缺失

笔者通过查阅《山东年鉴》相应年份数据，对山东海警主要业务数据统计后得到图2和表1。如图2所示：山东海警成立之初以海上巡逻为主，1996至2007年间，年出航次数增长约5倍。由表1可知：2008年起山东海警通过加强巡逻和快速反应能力、装备新型巡逻艇等方式，不断完善自身软硬件建设，在海上执法能力得到不断提升的同时，工作重心也从海上巡逻救助转向打击海上违法犯罪活动。2008年共侦办各类海上案件110起。

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山东“海上110”构建之初就是以海警为中心、各公安边防支队相互配合的模式运行，因此，部队移交无疑造成了公安边防部门海上管控力量的缺失。2013年海警部队的移交，不仅打破了原有的“海上110”体系，也从人员装备上削弱了山东公安边防海上执法力量，进而出现了公安边防与海警的“岸海管辖分离”问题。该问题具体表现为：在沿海船舶治安管理中，公安边防部门与海警适用相同的法律法规，但山东海警虽具有海上执法能力，却无权对船舶证件进行核发，不掌握渔船民基础数据，缺乏沿海渔船民群众基础，没有陆地基层执法单位。实践中具体职能定位又受改革影响仍不明确，对沿海船舶治安管理仍采用传统的海上巡逻、随机抽检方式，管理水平相对低下。而公安边防部门虽具有船舶证件核发、查验权限，但受限于没有海上执法力量，只能选择在港口、码头开展船舶治安管理工作(船艇大队虽已建立，但未形成海上执法能力)。因此海警部队移交造成的执法力量分化，直接影响了船舶治安管理工作的开展。

图2 山东海警年出航次数

年份侦办海上治安案件查处刑事案件建设内容20081019加强巡逻、快速反应能力2009216装备首艘现代618B型巡逻舰2010454装备第二艘现代化618B型巡逻艇20113212海上治安专项整治行动201287推动涉海部门间合作

(三)政策导向造成的船管能力下降

2008年起，为减轻渔船民负担，国家出台了减免政策，取消了船舶管理费的收取，这一政策的出台直接导致船管站因经费不足无法正常运行。同时期，国家为进一步规范用人单位保障制度，要求必须为船管员缴纳社保，而此时政府与公安边防部门都无法保障此项经费支出，故船管员也逐渐退出船管队伍。2012年国务院在第六批取消和调整行政审批手续中，也取消了公安边防部门对于《出海船舶边防登记簿》的核发，公安边防部门管辖权限被削弱的同时，也丧失了对“三无船舶”的管控手段。

四、强化沿海船舶管控能力的思考

纵观山东沿海地区船舶治安管理的发展历程，经历了管控能力的从无到有、从有到强和由强变弱三个阶段。沿海船舶管理工作对维护海上治安秩序的重要性不言而喻，因此，笔者认为在今后一段时期，可通过开展以下三个方面工作来强化沿海船舶管控能力。

(一)信息化建设与基础工作并重

近年来，山东公安边防部门在开展沿海船舶治安管理工作中，逐步将信息化手段应用其中，陆续打造了沿海岛屿、港口码头监控，渔船民信息管理等系统。但信息化建设仍处于初期阶段，实际工作中这些系统起到的作用不及预期，为此应继续建立与推广渔船民信息快捷采集、船舶定位、港口电子围栏等系统，提高船舶管控能力的同时将管控力量由陆向海延伸。此外信息化手段的引入并不能完全取代传统基础工作，要通过基础工作的不断强化，使信息化手段更好地发挥其应有作用。

就这一观点，笔者结合表2进行分析阐述。如表2所示：2005年前山东沿海地区的船舶管理工作，主要以船管员依托船管站的方式开展，2005至2009年间，由于渔船民信息管理系统、视频监控系统的引入，以及客观原因导致的船管站取消，致使船管力量出现了转型。此时期以信息化手段为主的管理模式逐步取代了传统以船管站为主的人为管理方式。但实际工作中，这一转变却导致船舶管控能力的下降。对于这一问题的出现，笔者将其归结为以下两方面原因：一方面，传统管理方式虽然耗费人力、物力、财力，但大量人员在沿海一线实施管理所积累的渔船民基础数据，及时获取的情报信息，建立的群众基础，不断总结的管理经验和随之改进的管理方法是信息化手段无法企及的，没有这些基础工作作为支撑，信息化手段就是空中楼阁。另一方面，利用科技力量代替人力，也会导致一些问题的产生，主要体现在：船管系统的应用在一定程度上虽简化了工作程序，便于工作人员进行数据统计，但该系统运行需要公安网电脑作为支持，而公安边防派出所多建立在乡镇中心位置，与一些码头停泊点相距较远，造成渔船民主观上不愿到公安边防派出所办理船舶业务。在视频监控方面，监控设备在实践中更多被用于事后的回放倒查，而利用监控巡查的方式，能否起到对渔船民的监管作用，这一问题同样值得商榷。为此，在探索信息化建设的过程中，应将信息化建设与基础工作并重，有效提升沿海船舶治安管控能力。

表2 1989—2013年船舶治安管控力量分布统计表

(二)合理统筹管理与服务的关系

沿海港(岙)口、船舶、渔船民管理必须坚持积极预防、服务群众、依法管理、保障安全，教育与处罚相结合的原则[5]。其中提到的管理与服务的关系，在2011年颁布实施的《山东省沿海船舶边防治安管理条例》第3章第12条中也进行了说明：在出海船舶集中停泊的地点，可以根据需要建立船舶治安管理群众组织，配备协管人员，并在当地公安边防机关指导下开展服务与管理工作。而实践中却很难把握管理与服务二者之间的关系。沿海船舶治安管理“是根据国家有关法律、法规和政策，为维护沿海社会治安秩序，保护公民合法权益所进行的行政管理活动”[5]，其目的是通过法律法规的强制力来约束渔船民的行为。而“服务”一词在《辞海》中解释为：为集体或别人的利益而工作。这就需要我们尽可能为渔船民开展生产作业提供便利条件，但管理意味着约束渔船民行为，而服务意味着满足渔船民利益需要，所以管理与服务在某种程度上是相互矛盾的。管理者从维护社会治安秩序角度出发希望加强管理，而渔船民从便于自身开展生产作业角度出发希望放开监管。因此，如何处理好管理与服务的关系就显得尤为重要。

从利益角度出发，管理越严格则渔船民所付出的违法成本越高，反之则收益最大，因此渔船民从利益最大化角度考虑，希望服务大于管理，往往以提高服务为借口要求管理者简化管理程序、降低管控和处罚力度。若服务小于管理，则一切以加强管理为中心，这即违背了管理与服务并重的理念，又会让渔船民心存不满甚至抗拒管理。而服务等于管理，是管理者与被管理者在利益上达到平衡，也是一种最理想的管理状态。所以笔者认为管理与服务的关系应当是：在管理者的控制下，通过政策或法律的形式，根据不同时期的沿海治安形势需要，合理调节管理与服务的关系。即沿海地区治安形势良好时期，服务可以大于管理，若治安形势较差，则管理应大于服务。

目前，山东沿海船舶治安管理形势不容乐观，以威海地区为例，仍存在本地船舶及渔船民办证率较低，异地船舶、“三无船舶”、特殊船舶管控不到位等问题。因此，这一时期更应加强船舶管理，通过加强管理更好地为渔船民提供一个公平有序的生产作业环境，这本身也是服务。

(三)加强涉海部门合作

在沿海船舶管理中，随着涉海部门的改革，公安边防部队退出现役，海警队伍转隶武警，原农业部渔船检验和监督管理职责划入交通部，各涉海部门管辖权限得到重新分配，只有加强合作才能形成管控合力。为此，应建立党委政府统筹、涉海部门配合、民间力量协助的党政军警民合力管控机制。

同时，由于具体职能不同，各涉海部门大多是根据自身业务需要建立船舶管理系统，山东渔政建立了山东省渔业安全应急救援指挥系统，公安边防部门建立了渔船民信息管理系统，海事部门建立了AIS信息服务平台。上述系统的数据来源各不相同，如公安边防部门主要靠进出港签证和人为采集获取数据，而海事部门主要靠船载AIS设备获取数据，加之公安边防部门所用公安网与其他网络存在物理隔离，因此想要整合上述系统在技术上存在一定难度，但各类船舶数据却是可以实现互联互通的。大数据价值的本质就是开放、包容、链接、共享，有的部门数据垄断造成的“数据壁垒”与大数据的本质背道而驰，在数据占有量决定数据处理质量的情况下，必须打破数据壁垒的限制，才能让沉睡的数据创造非凡的价值[6]。所以应在各涉海部门间建立有效的数据共享机制，最大限度地提升船舶数据的利用效率，为船舶管理工作提供数据参考。