多中心治理视角下农村水环境治理模式创新及机制构建

摘 要：本研究聚焦农村水环境治理，运用美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆创立的多中心治理理论，采用均衡分析框架，以江山市全域剿灭劣V类水为实证，探究农村水环境的多中心治理，以期为农村水环境的治理模式创新及机制构建提供有益借鉴。

关键词：多中心治理农村水环境； 治理模式；创新

剿灭劣Ⅴ类水行动是当前我省在“五水共治”工作中重点部署的一项工作。本研究聚焦于江山市全域剿灭劣V类水的实践，主张变政府主导治理为多中心治理，以期构建一个多主体、多层级的农村水环境治理网络体系。

一、问题缘起及多中心治理理论综述

本研究主要涉及社会管理与创新研究领域，以诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺.奥斯特罗姆为代表的一批研究者创立了多中心治理理论为理论框架，即：“治理如果仅仅停留在一个层次上是不能获得持续成功的”。[1]

1.国外研究综述

“多中心”一词的概念最初是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》两篇论文中阐述的。目前，国外学者对多中心治理理论的研究主要聚焦在以下三个方面：一是在基本概念上，英国学者迈克尔.博兰尼，在其著作《自由的逻辑》（2002）一书中最先提出“多中心”这个概念，并且强调多中心治理才是真正意义上实现了公共立场上的自由正当性。二是在生成逻辑上，国外学者詹姆斯.罗西瑙在其著作《没有政府的治理》（2001）中提出了多中心治理可以是一种自发秩序下形成的多元主体治理。三是在行为逻辑上，多中心意味着多元决策主体并存，制度成本更低，更有利于提升政府公共治理绩效和民主满意度。

2.国内研究综述

目前，国内学者主要将多中心治理理论引入村级组织治理、公共物品提供、社会公共服务研究领域，且都取得了一定成果。国内学者王兴伦在他的著作《多中心治理：一种新的公共管理理论》（2005）中指出，多中心治理理论的三大优势弥补了以往社会治理理论的不足：（1）多种选择，民众可以自发组建多个治理主体。（2）防止“搭便车”，避免了公共服务提供的不足。（3）强化了决策民主。有利于提升民众的民主参与公共事务治理程度。[2]

3.国内外研究述评

事实上，国内外学术界对“多中心”治理理论已有相当程度的共识，体现在它的基本假设、治理机制等方面，尽管用词、表述上各不尽相同。比如，国外学者文森特·奥斯特罗姆就提出，多中心治理模式具有以下特征：（1）多中心治理强调多元参与主体。存在着政府、公众、社团等多元主体的力量博弈，通过相互合作使得公共效用最大化，以避免“公地悲剧”和“搭便车”行为。（2）多中心治理模式依赖于政府、民众的自发参与、信用基础、合作平台。（3）多中心治理中多元决策主体的利益多样化。

二、农村水环境多中心治理模式的创新实践逻辑——江山市在全域剿灭劣V类水的实践

江山市地处浙江西部，与福建、江西交界，是三省边界发展高地。2017年，全省剿灭劣V类水体工作视频会议后，江山市对全市19个乡镇（街道），158个行政村，共排查出清单内的256处劣V类水体。江山市在全域剿灭劣V类水工作中建立了一个以“政府引导、民众自发、全员参与”的全域剿劣模式。

1.多主体共治——建立一个参與协商、管理协商、监督协商的法律和制度平台。全域剿灭劣V类水治理困境的解决，依赖完善的法律法规有效的制度安排。通过创新机制，江山市建立了涉水案件办理联席会议机制，将涉及水环境资源保护的环保、国土、林业、农业、水利等行政执法机关和公、检、法等司法机关作为联席会议成员。定期召开联席会议，共同研究涉及水环境保护的相关问题。同时，建立监察机关的线索移送机制和案件办理会商机制，做到及时处理、及时整改、及时落实。进一步完善矛盾纠纷化解机制，采取释法说理、检调对接等方式，妥善化解涉水案件的矛盾纠纷。

2.多中心协调——构建以协商民主为基础的多元利益协调网络。全域剿灭劣V类水需要对各个治理主体（主要是地方政府）进行多方面的协商，包括参与协商、跨界合作治理、监督机制等方面。[3]江山市通过强化“互联网+监督”的深度融合，推动“菜单式”履职，充分发挥市政协机关、党派团体、委员活动组和全体政协委员等在聚焦全面剿灭劣Ⅴ类水，决战治污水、大战防洪水排涝水专项集体民主监督中的示范带动作用，与乡镇（街道）干部同联点、同担责，排查乡镇（街道）“清塘美河”治理现状，查小沟、小渠、小溪、小池塘等小微水体，查农村生活污水处理工程项目。

3.多元利益制衡——形成制成链条化责任、立体化督考。的权力制衡模式。根据省委省政府文件精神，各属地政府承担劣Ⅴ类水体剿灭行动的主体责任，各乡镇（街道）、住建局、开发区主要领导是本辖区劣Ⅴ类水体剿灭行动的第一责任人。江山市将剿灭劣Ⅴ类水体工作作为各类治水督查考核的重点，实行市领导联系和督查工作机制，并与领导干部实绩考核评价挂钩。建立劣V类水体点位（河段）整治挂号、报结和销号机制。全面实行河长履职承诺、述职评议、媒体问询、考核问责四大机制，确保“管、治、保”责任履行到位。制作村规民约指导性范本，指导全市各行政村将剿灭劣V类水工作写入村规民约。

三、当前农村水环境治理领域中存在的问题与难点

农村水环境治理不仅是改变生态环境的过程，同时也是社会转型与社会治理机制转变的过程。但是从具体实践来看，仍然存在跨区域协作治理难、执法不协调统一、法律制度不规范、长效机制不健全等问题。

1.基于农村水环境的“公共池塘资源”属性，具有消费的竞争性和受益的排他性。艾莉诺·奥斯特诺姆认为，农村水资源系统是一种“公共池塘资源”，是一种区域性的公益品。“公共池塘资源”指的是一个自然或人造的资源系统，这个系统足够大，因此排除使用资源而获利的潜在受益者成本很高。[4]农村水环境资源正是这种区域性公益品，排除潜在收益成本高昂，因此存在可持续问题与社会机制再整合的问题。因此，农村水资源资源系统很容易产生“公地悲剧”。

2.缺乏多元利益协调治理的法律和制度供给。当前，浙江省针对水环境治理，已先后出台了《浙江省水污染防治条例》、《浙江省饮用水水源保护条例》等制度。通过建立健全最严格的水环境治理和监管制度，确保各地在环境整治中拥有更加明确和可操作的法律依据。但是，在农村水环境治理的法律保障方面，仍旧缺乏多元利益的制度安排。虽然，浙江省明确要求各村在村规民约修订中，将“五水共治”、剿灭劣V类水等内容写入村规民约，并且受到乡村风俗习惯等方面的约束，但在农村水环境赋权分配、跨行政区域治理、环境诉讼制度等方面，存在着不确定性和短板。

3.缺乏跨区域合作治理的政策法规和问责机制。目前我省基层水环境治理不仅有各市（县）级水文、水利局、环保局主管，还有五水共治办公室以及各级河长负责具体事务。各部门间有一定的职责交叉，特别是在处理跨市、省相关河流污染治理协调时候，由于跨区域缺乏合作治理的政策法规和问责机制，各行政区块往往出于上级考核或维护自身利益的需要，相互扯皮、推诿。这种协调方式存在两大冲突：其一是地方政府人事变动与政策执行的连续性之间的冲突；其二是农村水环境治理问题的复杂性和长效性之间的冲突。根据奥斯特罗姆的自主治理设计原则，必须建立、跨行政区域合作治理机制和生态补偿机制，即对未达到地方水环境保护、水环境治理目标的责任人实行生态危害问责制。

四、健全以政府为主导、多元主体协同参与的农村水环境多中心治理体系

多中心治理，就在于治理主体由单一主体向多中心转变，治理方式由管制向服务转变，治理形态由单线化向网络化转变。笔者认为，构建以政府为主导、多元主体协同参与的水环境治理体系。[5]具体可以从这四个方面加以完善：

1.搭建地方政府、社团、民众之间多中心合作治理的统一权威管理部门，降低制度成本。著名分权研究专家罗伯特·贝内特认为，多中心治理指的是权威代表，也就是政府部门在社会治理中，将相关权力、责任向民营组织与民间组织转移的过程，表现为不同层级的政府部门）将权力和责任向民间逐步释放的过程。治水过程是一个社会治理结构、动员机制再造的过程，在我国政府传统的科层制组织体系中，农村水环境管理部门条块分割、职能交叉，主要以各市（县）级水文、水利局、环保局主管，多头管理、相互扯皮的问题突出。因此，必须有一个独立的专业化综合部门进行统一协调。要扩大平台整合，把分设在不同部门下的治水职能，依托互联网信息技术进行平台整合，实现信息共享、协同联动，调动各方社会力量，提高水环境“共治”效率。

2.建立农村水环境治理的多元利益协调和民意吸纳机制，提升政府公共治理绩效。根据奥斯特罗姆的多中心治理理论，由于“公共池塘资源”的存在，多元主体的利益构成多样化，因此需要通过协商、谈判、法律、制度等建立一个利益协调制衡机制和民意基准机制。“有限政府”背景下，由于公共服务是政府逐步释放到民间的，因此要更好的促进政府的协同治理能力。行政村、社区作为最基层的社会治理力量，对形成民意合力和舆论引导力的同时，要加强民主科学决策中的民意倾听，通过多种形式，畅通意见表达渠道。要充分发挥和完善协商民主机制对政府水环境治理行为的监督职能和利益协调功能。强化对民意的吸纳，形成政府与社会的联动，弥补政府与社会治理的双向“失灵”。[6]要尊重公众的环保诉求，确保项目的考察、设计、落地、运营等全环节的公众参与，通过民众的有效参与和项目信息的透明公开消除公众的疑虑与恐慌。

3.构建以协商民主为基础的监督管理平台和网络。民主化的过程实质上是一个社会治理现代化的过程，促进水环境治理的立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多层制度化发展。基层协商民主能够增底气，助落实。有些决策，如果不经民主协商，就经不起群众质疑，落实也很困难。政府通过构建多中心治理体系，搭建民主协商平台，吸收专家、社会精英、社会团体等参与，使协商更具权威性。非政府组织由于自身的自主性、独立性，能广泛吸纳民意，同时关注弱势群体诉求，强化冲突管理，有效提升水环境治理的系统性、协同性。要充分借助治水智慧管理平台满足民众对治水状况的知情权、参与权和体验感，实现政府治理与民众自治的良性互动。

4.健全民众有效参与制度以及选择性激励机制。在现代公共事务治理领域，特别是转型时期的水环境治理过程之中，多中心治理已经成为弥补“政府失灵”与“市场失灵”的有效方式。多中心治理理论趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多中心治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则。[7]村民作为多中心水环境治理的治理主体，不是松散的个体，要完善村民自治，不断提高村民的自治意识和治理能力，鼓励、引导村民参加志愿者组织、慈善组织、等非政府组织。在乡村积极营造水环境治理的参与机制，培育成熟的公民社会，探索和创新政府与农民合作共治的平台，比如，在当前许多村庄召开的民主恳谈会、“同心会客室”等，就特定的议题邀请各界代表人士会同村沟通协商，拓宽村民有效参与渠道。

注释：

[1]吴灵.多中心理论视角下的危机治理[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2009（5）： 67-68.

[2]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[ J] .江苏行政学院学报，2005（1） .

[3]吴坚：跨界水污染多中心治理模式探索— — 以長三角地区为例【J】.调查研究与案例分析.

[4][美]艾莉诺·奥斯特诺姆著；余逊达，陈旭东译.公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2O0O：l8—56.

[5][2]俞可平.权利政治与公益政治：当代西方政治哲学评析[M].北京：社会科学文献出版社，1999： 214-228.

[6]Ribot ，J.（ 2002） .Af r i can Decent r al i zali on：local Actors ，Powe a nd Account ability.Unit ed Nat i on Resear ch Ins t i t ut e f or Social Devel opme nt .New York：UNRI SD.P.5.

[7]刘峰，孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示：埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考[J].行政管理改革，2010（1）： 68-72.

参考文献：

[1][美] 埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[ M].三联书店，2000.

[2]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M].南京：凤凰出版传媒集团 ，2008.

[3]张超.我国跨界公共问题治理模式研 究——以跨界水污染治理为例[J].理论探讨 ，2007，（06 ）.

[4]董增川.对长江三角洲地区城市化程水问题及对策思考 [J].中国水利 ，2004 ，（10）.

[5]胡若隐.地方行政 割与流域水污染治理悖论 分析 [J].环境保护 ，2006 ，（03B ） .

作者简介：徐苑卉（1987-11-），女，汉族，浙江江山，管理学学位，讲师，研究方向：管理学，经济学。

本研究为“浙江省社会科学联合会研究课题成果”，课题编号：2018N18。