浅析农村基层民主选举的路径创新

摘 要 村民选举是村民自治的重要前提，是实现新农村建设，农业现代化的保障。随着新农村建设发展，民主选举的新矛盾也随之而来，表现在乡镇干部过多干涉选举，选举程序不规范，贿选问题涉及主体及手段日益复杂等问题。在信息技术日益发达，利益阶层日益复杂的农村促进基层民主选举有序进行，落实基层民主是当下研究民主选举的重要课题之一。

关键词 村民自治 民主选举 路径创新

作者简介：余培，西华师范大学政治与行政学院，硕士研究生，研究方向：政治学理论。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.085

一、农村基层民主选举的历史沿革

中国的传统村落以血缘和地缘为基础，乡村治理依靠的是礼治与法治的混合，千百年来依靠宗族和乡绅根据村规民约管理公共事务，调解民事纠纷。农村村民自治的探索是在改革开放后才慢慢摸索形成。

（一）村民选举的初创时期

1982年中共中央在《全国农村工作纪要》中提出全面实行家庭联产承包责任制。人民公社运动的终结造成了农村“权利真空”，以往的农村管理体制再不能适应现在的社会局面。因此，有的乡村自发组织起来选举村里能人管理乡村事务。这就是农村基层民主选举的萌芽。

二十世纪八十年代初，广西宜山县三岔公社合寨村自主创造了管理公共事务的自治组织。村民通过无记名投票的方式选举出村民委员会，由村民委员会成员负责管理村内的公共事务，并取得良好的效果，村民自治开始在全国大部分农村试行。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，确立了村民自治制度，肯定了村民自治的现实意义。

（二）村民选举的改革时期

1988年，全国各地的农村开始实行农村基层民主自治，截止1989年，我国在14个省、自治区、直辖市开始推行村民自治制度。1990年，民政部开始在全国范围内推行，设立了以直接选举不记名投票的方式选出村民委员会成员。1997年党的十五大报告中强调了扩大基层民主的实践范围，强化该制度的影响力。截止到1998年6月底，我国26个省、自治区、直辖市都开始以村民自治制度的法律规范作为指导方针，推动村民自治制度逐渐走向规范。

（三）基层民主选举的发展时期

1998年，11月4日第九届全国人民代表大會常务委员会第五次会议通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，结束了对试行十年的制度进行总结。2010年10月28日全国人大常委会颁布了修订版《中华人民共和国村民委员会组织法》，此部修订版的升级主要是完善四个民主的制度经验，提升了村民自治四个板块的可操作性。然而，我国幅员辽阔，地理环境、民族关系复杂，关于基层民主的自治制度是在实践基础上而来，还存在许多丞待解决的问题。

二、农村基层民主选举失范的现象及成因

中国农村基层民主选举经过十多年的探索，其制度化、程序化和规范化有了显著提升，但是由于我国幅员辽阔，民族众多，东中西文化差异大，民主选举只能因地制宜。无论从制度规范，操作程序、事后监督等方面都存在较多的问题。

（一）乡镇政府过多干预村民选举

我国法律规定本级政府必须对上级政府和本级人民代表大会负责，但是在实际操作中主要还是对上级政府负责这就形成了一种权操于上的“压力型”政府。村民民主选举受到乡镇干部干涉，便产生了乡干部提名候选人，村民选举走过场的现象，村民的民主选举实际上名存实亡。

（二）村民选举程序不规范

村民选举法虽然经过了1998年和2010年两次修订，但是随着农村社会关系日益复杂，法律法规存在的缺陷逐渐暴露出来。《村民委员会组织》中对于村委会选举的规定原则性比较强，但实用性较低。而选举是一项程序性和操作性强的工作，笼统的规定不能适应选举的需要。加之基层干部都是从村民里面选举，文化程度不够高，对法律法规理解不到位，很难按照相关规定准确地组织村民选举有序进行。而有的投机分子想要在选举中谋取好处，暗地里破坏选举的进行，这些行为都造成选举程序的不规范，也难以选择出真正代表民意，为农民办事的村干部，甚至还有一些村里的老赖、黑恶势力当选村干部的例子。

（三）村民选举积极性不高

其一，随着农村收入与支出的矛盾不断加剧，大部分青年人不得已转入城市务工支持一家人生活。这部分人难以参加在村里举行的选举。其二，大部分农民文化程度不高，权利意识淡薄，存在着随大流或者放弃选票的现象。几年前还存在着“一元一票，代投代写”的现象。其三，自古以来，中国的“官”、“民”都是站在对立面，受传统文化影响村民对“村官”没有信任感，村民认为选举只不过是“村官们”的把戏，不过是“老一套”、“走过场”，选谁都无所谓。

（四）贿选现象日益复杂

其一，随着我国农村经济发展，土地资源价值也是水涨船高，吸引了许多外地资本进入农村，使得农村的社会环境愈加复杂。于是以往盘踞在农村的宗族势力和新兴的利益阶层之间把村民选举作为博弈的关键，导致村民选举贿选频发。宗族势力、农村新兴阶层、村干部为了自己的人可以当选，采用各种方式阻挠选举有序进行。其二，随着信息化的发展和网络技术的普及，电脑、手机在农村已是常见；qq、微信、微博也早已进入百姓的日常生活，隐性的贿赂也是更加容易。通过微信红包、转账等方式的贿赂让人防治和发现，加大了打击贿选的难度。其三，关于贿选的惩罚力度不够，在《组织法》中关于贿选行为的处罚只是说取消参选人员的入选资格，这样笼统的规则很难应付当下五花八门的贿选手段和轻重不一的贿选结果。

三、村民选举的路径创新

村民自治的首要问题是村民选举。乡村振兴政策的落实和新农村建设离不村干部对村庄的管理。如何实现乡村振新，实现村民自治，选出真正的能人治村，是村庄发展的关键问题。

（一）规范农村基层民主选举制度与程序

法治要先从法制开始，要改善基层民主选举的不合法现象。要先从法律规范着手。《村委会组织法》对如何进行民主选举的规定过于笼统，注重原则性而忽视了操作性的重要性。但是我国农村情况复杂，地理环境、社会环境差异较大，制定统一的操作细则难度较大，因此要求各地政府应该根据各地实际情况制定比较符合的选举细则，报上级政府备案。

1.明确破坏基层选举的惩处办法

目前《村委会组织法》、《选举法》和《刑法》中有对于贿选等破坏选举等行为界定，但是对于贿选标准的界定和惩处的力度以及方式方法都缺乏操作性。同时对于农村“贿选”与“被贿选”如何惩罚更是没有什么可行性的操作方法。各地政府应该界定出贿选的标准，加大防治贿选的宣传力度。对待贿选金额大，人数多，社会影响恶劣的案子不仅取消主犯的当选资格，对从犯也要处罚，根据犯案轻重决定取消入选的年限和是否形成刑事犯罪，最后在村公示栏予以公示。

2.规范相关选举人员的资格审查

对能够入选的人员一定要进行审慎的资格审查。应该对入选者文化程度、法律意识、服务意识、综合素质和综合能力建立相应表格进行考核，学习公务员遴选方式进行简单的笔试和面试，对于文化程度不高，素质低下，能力低下的人排除在基层干部之外，同时应该对那些有文化、有思想、有能力、有技术、有水平的年轻人大开方便之门吸引更多的农村精英回乡建设。

3.规范工作人员的工作行为

在选举工作开展之前应该选择有选举工作经验的人来组织选举，同时要对参加选举的工作人员进行简短的培训工作，在会前组织、选票制作、会上唱票、登记等方面规定相应工作准则，要求工作人员在选举工作中务必要做到公平、公正、公开，对于违反准则的工作人员要予以警告和替换。

（二）加强对村民权利意识的培养

1.充分尊重村民的民主意愿

近几年来，村民的主体意识和权利意识有所加强。要求公平选举的呼声也是越来越高。乡镇政府和基层干部应该尊重村民的意愿，允许村民自主提名候选人，并对提名的候选人进行公正的考核。乡镇政府要对村民的民主选举活动予以支持，并对选举采取匿投票的方式，尊重村民的选举自由，保护村民的选举权利。

2.利用新媒体工具对村民进行法制教育

新興的网络技术和宣传手段让我们有更多的手段了解被选举人和有关选举的法律法规。村干部可以把关于选举的法律法规和政府文件以及入选者的资料建成相应的文档、图片，在村务公示栏予以公示，或者可以建立微信群、QQ群，把这些文件公示在群里，让百姓们足不出户就能了解关于选举的相关资料，并最终做出合理的选择。

3.加强村民的道德建设

村干部基层干部可以利用农闲时刻对村民进行爱国主义、集体主义、环保主义等提高村民思想高的素质的影片教育，也可以定期召开座谈会、谈论会和村民一起谈论乡村大小事务，共同决策；还可以利用广播和公示栏对国家相关政策等进行宣传，提高村民思想道德素质与政治觉悟。

（三）加强基层干部组织建设

1.培育年龄结构合理的基层干部队伍

近几年来大学生村官成为一种“热现象”，各地区各村庄积极引进大学生村官，在一定程度上提高了基层干部的文化水平，然而年轻人对村务不熟悉，村情不了解，在决策和管理上还有所欠缺。应该在合理引进人才的基础上公平选拔本村有能力、有威信的人担任农村基层干部，注重各年龄阶段的密切配合，既要防止人才断层，也要防止水土不服现象产生。

2.把村干部的工作纳入绩效考核

坚持村干部任期目标考核及年度责任考核。乡党委对基层干部实行绩效管理，制定考核细则，签订目标责任书。每半年进行一次考核，年底进行综合考核，在任期的最后进行全面考核，根据考核结果进行奖惩，对于多次考核不合格的人员，可以召开村民大会，经过大会讨论通过予以罢免。同时建立村级干部责任目标和考评结果公示制度。村两委要制订具体的年度计划和目标，并在年终要对自己的工作进行“述职”，完善民主评议村干部制度。

3.强化基层党组织的引领作用

基层党组织的主体是党员，要发挥基层党组织的引领作用，首先要发挥基层党员干部的主体作用，切实做好服务群众的工作。其次，基层党员干部要带头学习“三严三实”，发展积极健康的党内文化，提高党员干部的质量，坚持不懈提高党员素质，拓宽党员服务群众的渠道，真心实意为群众办实事做好事，创建服务型政府，提高基层政府的公信力。

四、结语

目前村民选举中存在着乡镇政府过多干预、贿选、选民积极性不高等一系列问题。但是，村民选举制度的建立与完善是一个长期而复杂的过程，我们不能因为存在问题就全盘否定基层民主选举制度，而是应该通过村民选举制度创新，提高村民选举的规范化程度，使村民选举有序进行，村民的意志能够得到尊重，最终实现村民自治。

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