政治权威与转型国家的“秩序困境”解厄

黄修卓 周全华

摘 要：政治稳定是国家现代化的先决条件。动乱、暴力、冲突、政治失序问题必然严重影响国家的现代化进程。基于亨廷顿对处于现代化进程中国家的政治秩序的研究，结合当前许多发展中国家政治失序的实际状况考查，转型国家现代化的“秩序困境”是一种客观存在，而“权威实现秩序、权威解厄困境”是转型国家政治发展的现实逻辑。转型国家要保持政治稳定，需要构建合法有效的政府权威、高度制度化的政治制度权威、强大的执政党权威。稳定是中国最大的政治，保持政治稳定要坚持党的领导、维护党的权威。

关键词：政治体系；转型国家；秩序困境；政治权威；执政党权威

中图分类号：D03文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）07-0022-06

所谓转型国家，主要是指那些工业化、市场经济和政治民主化滞后并处于现代化进程中的发展中国家和落后国家。政治稳定是转型国家实现现代化的必要条件，现代化导致的高度分化和低度整合结构性矛盾难免造成转型国家的“秩序困境”。从历史实践看，“二战”后，除新加坡、墨西哥等部分国家因政治稳定而获得发展与进步外，其他许多国家依旧没有摆脱动乱、暴力、冲突的窘境。20世纪90年代以来，中亚、中东、北非地区又发生了“颜色革命”，伊拉克、叙利亚、阿富汗等国还陷入战争与恐怖主义泥淖。这些国家之所以出现“秩序困境”，其中的重要原因是缺乏强大、有效、合法的政治权威，“过头的民主”“膨胀的参与”往往演变成动乱和暴力。因此，建构强有力的政治权威成为转型国家防范“秩序困境”的要务。

一、转型国家的“秩序困境”

国家现代化依赖于稳定的政治局面，要求社会的政治体系保持某种动态的有序性和连续性，国家的权力结构和利益结构处于某种相对均衡状态，国家的统治权力和政治秩序没有受到强有力的挑战，社会经济生活能够正常运行[1]。一旦缺乏强有力的政治权威的保证，稳定的政治局面就会打破，国家和社会就会陷入动乱、暴力、冲突的“秩序困境”之中。所谓“秩序困境”，是指社会发展过程中出现某种程序的一致性、连续性和确定性受阻、中断或停滞状态，如政治无序、社会失稳、政治动乱、种族冲突、暴力流血等。当一国的政治发展和政治體系与其政治、经济、社会条件相适应时，则政治发展有序、政治体系稳定，如果政治体系中基本的政治价值、政治文化、政治组织结构稳定和不发生变化，政治秩序则具有可持续性，反之则滋生“秩序困境”。“秩序困境”通常发生在由传统向现代转型的国家，基于亨廷顿对处于现代化进程中国家的政治秩序问题进行经典研究，转型国家现代化的“秩序困境”也被称为“亨廷顿困境”。

任何谋求现代化的国家在社会转型中都不同程度地存在“秩序困境”。以市场经济和经济增长为核心的现代化运动推动着社会急剧变革，新旧政治秩序的异动必然产生各种矛盾和问题。那些业已实现现代化的国家占据现代化的先机并主导现代化进程，有时间、经验和能力去解决“秩序困境”，转型国家由于缺乏解决这些问题的条件，一旦陷入“秩序困境”，就会危及和冲抵此前为国家现代化所作出的种种努力。亨廷顿举例说，许多处于现代化之中的国家的政治演变特征有：“种族和阶级冲突不断加剧；骚动和暴力事件层出不穷；军事政变接二连三；反复无常、个人说了算的领导人物主宰一切，他们常常推行灾难性的社会和经济政策；内阁部长和公职人员肆无忌惮地腐化；公民的权利和自由遭受恣意侵犯；政府效率和公务水平日益下降；城市政治集团纷纷离异；立法机关和法庭失去权威；各种政党四分五裂，有时甚至彻底解体。”[2]2-320世纪90年代以来，许多转型国家又出现动乱、冲突、暴力等“秩序困境”，即使一度保持稳定的前苏联和东欧国家也不例外，前苏联解体为15个国家，东欧各国放弃社会主义转向资本主义；科特迪瓦出现过“一国两主”的局面；苏丹南北最终发生分裂；拉美一些新兴市场国家掉入“陷阱”；北非、中东、中亚地区相继爆发“颜色革命”，这些变局极大地改变了世界地缘政治版图及其区域分野[3]。可以说，“秩序困境”是转型国家的“现代化困境”，是转型国家面对现代化国家的压力而出现的政治不稳定问题，是转型国家为现代化付出的政治代价。

从现代化角度来看，“秩序困境”既源于现代化，又由于现代化不足。亨廷顿认为，政治暴乱和动荡在很大程度上“是由社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢造成的”[2]4。转型国家的现代化使社会和经济发生变革，产生了经济发展和社会动员两个不稳定因素。社会动员的扩大使人们新的渴望和需要水准不断提高，而经济发展满足新渴望的能力的增进比渴望本身的增进要缓慢得多，在渴望与指望之间、需要的形成和需要的满足之间形成差距，于是人们产生社会颓丧心理，有通过政治参与来改变现状和满足需求的强烈愿望。如果社会流动机会缺乏，政治制度化程度低，无法承载政治参与的需求与愿望，就会因为政治参与的剧增而发生动乱，用公式表示就是：“1社会动员÷经济发展=社会颓丧；2社会颓丧÷流动机会=政治参与；3政治参与÷政治制度化=政治动乱。”[2]42二战后许多国家刚刚实现政治独立，普遍缺乏高度制度化组织化的政治体系，没有获得政治稳定所需的现代性因素，如明确具体的政治观念与法的观念、高效的社会组织和机制、一套以自由民主平等为核心的价值理念，这样，社会和经济变革就与政治动乱发生联系。亨廷顿断言说：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[2]31，没有现代性就没有稳定性。

现代化是一个政治秩序和价值观念重塑的复杂过程，需要强有力的政治权威来操盘。各国经验表明，大凡稳步实现现代化的国家，都有一个合法强大的政治权威主导现代化进程。那些发生政治动乱和“颜色革命”的国家，要么没有建立合法有效的政治权威，要么既有的政治组织和机构没有权威，政治权威缺失或出场成为产生“秩序困境”的直接原因。格鲁吉亚总统谢瓦尔德纳泽执政10多年从未建立起强有力的中央政权，吉尔吉斯斯坦等一些独联体国家的强议会弱政府态势削弱了政府效能。由于缺乏政治权威，突尼斯从2010年初总统本·阿里出走到2014年底选出新总统，动荡长达4年；埃及从2011年2月穆巴拉克辞去总统职务到2014年6月新总统就职，动乱3年多，期间还有穆斯林兄弟会执政及其被军方罢黜的变奏。在亨廷顿看来，后发国家中有效能的、有权威的、合法的政府和政治共同体是比食品、文化、教育、财富、收入、健康水准、生产效率“更为严重的短缺”，这种“短缺”难以为这些国家提供足够的“制度产品”，难以主导市场经济发展，难以协调各政治势力之间的利益矛盾，难以有效解决贫穷、暴力、腐化、不平等和城乡差距问题。转型国家的现代化使传统的、旧式的政治权威解体，而各派政治势力之间的政治纷争和思想分歧使新式政治权威难产，新旧政治秩序的交替往复造成了政治权威的空缺，旧权威弱化与出场、权力失控、新权威难产，给“秩序困境”留下了空间，动乱往往一触即发。

二、政治权威解厄“秩序困境”

在追求人与人、人与社会、人与自然和谐发展的现代化进程中，“秩序困境”无疑成了现代化的副产品。“权威实现秩序、权威解构困境”是转型国家政治发展的现实逻辑，权威先于秩序，秩序先于自由，无权威即无秩序，无秩序即无自由。亨廷顿说：“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”[2]6无秩序就会导致“一切人对一切人开战”，结果，自由也没有了。因此，建立政治权威成为转型国家现代化的第一要务。在现代政治学语境下，所谓政治权威，是政治权力的合法化、正当化，它依据正义原则和道德人格力量产生具有高度稳定性、可靠性的政治影响力和凝聚力，并形成一种支配和服从的权力关系[4]。转型国家解厄“秩序困境”所要建立的政治权威，主要包括政府权威、制度权威和执政党权威。

合法有效的政府权威是解厄“秩序困境”的关键力量。政治权威以政治权力为基础，植根于公民对政府权力的认同和服从。在法成为权力来源的情况下，权威就是法，服从权威就是遵守至高无上的法。同理，在国家成为权力来源的情况下，政府就是权威，服从权威就是遵从政府权力。对于转型国家而言，必须先有政府后有法治，这与许多西方国家鼓吹的先民主法治而后政府的要求相反。事实上，先民主法治而后政府的做法成为政权更迭的重要推手，1970年代以来盛行的民主化浪潮造成了南欧、亚、非、拉许多国家的现政权更替，搞垮了苏联和东欧社会主义制度，搞乱了中东、中亚、西亚、北非地区，教训极为深刻。政府有权威则权威集中、权力结构单一化，法有权威则权威分散、权力结构多样化。亨廷顿认为，现代化所导致的经济社会发展和政治变革是人们有目的、有意识、有组织的活动，权威必须属于能动的人而不属于不变的法，“基本法至上以及权威的分散与现代化是不相容的”，“除了无关宏旨的微小修补之外，基本法不能成为推行变革的权威。”[2]84转型国家首要的问题是建立合法的、由能动的人所操控的、強大的政府。现代社会政治体系的多样性决定了政府权威形式的多元化，既可以是先在的权威，也可以是后建的权威；既可以是民主法治的权威，甚至可以是高压统治的权威，不管哪种形式，只要能控制不同政治势力、汇集不同政治意识、保持国家政治稳定，就是有效的、有权威的政府。亨廷顿说：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”，二战后的美国、英国、前苏联虽然政府形式各异，但“皆能安邦定国；每个国家自成一个政治共同体，人民对其政治制度的合法性有举国一致的共识”[2]1，都是有权威的政府。

高度制度化的政治体系，即制度权威是解厄“秩序困境”的可靠力量。制度权威是刚性要求。邓小平说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]现代化是一个政治、经济、文化、社会急剧变革的过程，新旧政治体系的交替将危及政治稳定。为此，转型国家迫切需要建立一个新的高度制度化的政治体系，以便能及时有效地调谐经济发展与政治发展、政治制度化与政治参与、现代化速度规模与社会发展实际之间的矛盾关系。在亨廷顿看来，高度制度化的政治体系应当具有适应性、复杂性、自主性、内聚力四个方面的特征。适应性要求政治体系能适应环境的挑战并存活下来，复杂性要求政治体系有数量庞大、隶属明确、功能不同、专门化水平高的各类下属组织，自主性要求政治体系独立于其他社会团体和行为方式，内聚力要求政治体系具有共识和独立的精神形态以保持内部团结统一[2]11-17，只有适应能力强、组织结构复杂、自主程度高、内聚力大的政治体系才具有稳定性。当转型国家的传统政治体系难以为继而解体时，具有高制度化的新的政治体系便成为保持政治稳定最可靠的力量。因此，转型国家在大规模进行经济建设和扩大政治参与之前，务必加强政治体系的制度化建设，并使之具有权威。

强大的执政党权威是解厄“秩序困境”的决定力量。政党活动的目的在于获取政治权力和谋求执政地位。政党本质上是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织[6]。转型国家要有效解决“秩序困境”，客观上需要一个强有力的政治组织来进行有序的社会动员、聚合共同利益、沟通政治势力与国家和政府之间的关系。马克斯·韦伯认为，任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威之上，适当的权威能够消除混乱、带来秩序，没有权威的组织将无法实现其组织目标。在谈到无产阶级革命时，列宁明确指出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器。”[7]在现代社会，权威的政治组织是政党，政党权威主要是执政党权威。转型国家要确立稳定的政治发展秩序，必须先树立执政党权威，即“统治得住”，然后才能有组织地扩大政治参与和组织政治选举。亨廷顿说，“一个没有政党的国家也就没有产生持久变革和化解变革所带来的冲击的制度化手段”[2]337，二战后社会主义国家的共产党“的确提供了有效的权威。它们的意识形态为政府的合法性提供了依据，它们的党组织为赢得支持和执行政策提供了权力机构的机制”，“对于那些深受冲突和动乱之祸的处于现代化之中的国家，共产党人能够提供某些保持政治秩序的定心丸”[2]7。世界上大凡政治稳定的国家，至少拥有一个强大的有权威的政党。独立后的新加坡依靠人民行动党的执政权威保持了政治稳定，在此基础上发展市场经济、增进政府效能、推行民主法治和惩治贪污腐败。俄国十月革命的胜利和苏联社会主义建设的成就、中国革命建设和改革开放的成功，无不系于共产党的执政权威。在政治体系制度化缺乏或脆弱的情况下，当着政府权威尚未确立、民主法治尚未推广和普及之时，转型国家要有效协调各派政治势力及其所代表的群体之间的矛盾和利益冲突，端赖于执政党的权威。

三、转型国家解厄“秩序困境”的路径

秩序来自权威，权威保证秩序，秩序产生民主和法治，先建立强大的政治权威确保政治稳定，进而有组织有步骤地扩大政治参与和进行政治选举，是转型国家解厄“秩序困境”的一般路径。

1.确保政治权威的合法性。政治合法性是指政治体系行使政治权力或者实施政治治理时获取社会公众认可的价值[8]。政治合法性是政治权威的重要来源和基本条件。政治权威有了政治合法性，就会凝聚起人们的政治共识，一旦政治权威缺乏或失去政治合法性，其对政治秩序建构力、保障力和对政治参与的支配力和控制力就会弱化。阿尔蒙德说：“如果合法性下降，即使可以通过强制手段迫使许多人服从，政府的作为也会受到许多障碍；如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果往往是导致内战或革命。”[9]因此，建构并强化政治权威的合法性是保持政治稳定的先在要求。

2.着力发展经济和改善民生。政治动乱首先是一个经济问题。马克思主义认为，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”[10]，“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等”[11]。经济滞后、民生困弊会引发群众的不满情绪，群众就会诉诸政治参与来达到经济目的。突尼斯的“茉莉花革命”[12]、埃及骚乱、中亚地区的“颜色革命”无不是经济发展迟滞、人民生活水平下降、失业率居高不下等经济原因所引起。二战后的土耳其、墨西哥、阿尔及利亚等国家能够保持较长时期的稳定，也归因于成功的经济政策和现代化建设。新中国成立以后大力发展社会生产力，不断提高人民群众的物质文化生活水平，不断增强国家的综合实力，着力解决人民群众日益增长的物质文化生活需要和落后的社会生产之间的矛盾，同样获得了长期稳定的政治局面。

3.调谐政治制度化与政治参与的关系。亨廷顿认为，政治制度化是使政治参与和政治动乱发生直接联系的关键变量。当政治制度化水平远远低于政治参与水平，政治秩序最不稳定；当政治制度化水平远远高于政治参与水平，政治秩序很稳定；当政治制度化水平与政治参与水平高度契合，政治秩序最稳定。转型国家要消弭政治动乱，最直接了当的方式是控制政治参与的速度、规模、程度和范围；其次是建立高度制度化的政治体系，最大限度、最广范围地把民众和政治势力纳入政治体系框架内，并与未能纳入框架内的民众和政治势力保持某种张力；至为关键和最具艺术性的办法是在政治制度化与政治参与之间保持适度的关系，在政治体系可承载的范围内组织政治参与。这是因为，限制政治参与只是权宜之计，政治体系高度制度化才是摆脱“秩序困境”的长远之计，国家现代化必然扩大政治参与，决定了政治制度化建设速度要与政治参与发展速度同步或相适应，也就决定了维系政治稳定要着力调谐政治制度化与政治参与之间的关系，在完善政治制度化速度与政治参与水平之间求得最佳值。

4.选择适合国情的政治体系。政治体系只有植根于本国的政治发展土壤之中和本国民意吸引力之中才具有持久生命力。政治体系之于政治稳定，既要继承自身传统优势，也要借鉴外来先进经验，一个国家的历史传统与现实政治不可分割，后发国家现代化很大程度上依赖于传统力量在现代化过程中的可利用性以及被整合到现代背景中去的可能性[13]。从更深层次上看，政治体系要结合民族传统进行自主创新才具有长久的稳定功效，盲目照搬外国政治体系鲜有不遭受挫折的。西方国家创立的选举制、多党制、三权分立制与西方国家的政治环境相适应，对于许多转型国家而言却往往成为“秩序负担”。亨廷顿说，动乱之所以在后发国家蔓延，是那些先行实现现代化的国家所起的“示范作用”[2]36。近代中国曾引进西方国家的君主立宪制、民主共和制，都没有解决中国的出路，原因在于西方的政治体系不适合中国国情，也缺乏结合中国国情进行自主创新。许多独联体国家曾以西方国家为样板，实行选举制、多党制、三权分立制，但并没有达到预想的民主、法治、发展的目的，其与共产党一党执政经历格格不入。俄国革命和苏维埃国家建设的成功，在于列宁主义为构建苏维埃社会主义国家的政治秩序提供了理论基础，成为苏联国家和人民的政治共识。亨廷顿评论说，社会主义国家对于“怎样去设计一个有最大权力和权威的政治体系”的做法值得借鉴，在特殊环境下成长起来的欧美发达国家的政治体系对后发国家没有普遍性，依照美国和法国的政治制度“建立共和政体的早期努力，给美洲留下一批软弱的政府。这些政府直至20世纪仍缺乏权威和力量去实现社会现代化”[2]108。据此而言，如果转型国家能够设计和创造一个适合国情的政治體系，既能调控政治与经济的关系，又能提供一套合理而行之有效的程序，还能充分调动各种执政资源，创制并贯彻政策，无疑就能够有效缓解社会危机和避免政治动荡。

5.创设特色鲜明的政党制度。健全、完善的政党制度既能有效扩大政治参与，防止产生紊乱无序的政治活动，又能疏导新的政治势力参与政治，防止扰乱既有的政治体系。就转型国家而言，不管是一党制、两党制、多党制还是主从政党制，只要利于政治稳定的就是最合适的。比较之下，一党制最利于稳定，多党制最不利于稳定。一党制能最大限度地统筹和整合各种政治势力的不同利益，政治利益的一致性有助于政治上的稳定性。多个政党表征多种利益，利益分散极易引发利益冲突，如果没有政治和解机制或者高度制度化政治体系作保障，多党制容易变成党争与党乱，或成为政权更迭政治，如泰国、科特迪瓦、突尼斯；或成为宗教极端政治，如埃及穆兄会；或成为分裂国家的民族之争的政治，如苏丹、乌克兰；或成为恐怖主义和战争的政治，如伊拉克、叙利亚、阿富汗。就两党制而言，美、英国家虽为“典型”，但并非完美无缺，美国依然存在“龙生龙，凤生凤”的等级鸿沟[14]，英国的各个势力为控制最高权威并主导国家权力机关的组成而进行了一系列争夺，宪法原则是在时战时和的状态下形成的。为稳定计，转型国家要从自身实际出发选择合适的政党制，一党制最宜采用，而最佳途径是创设具有本国特色的政党制。共产党领导的多党合作和政治协商制就是中国共产党创设的特色鲜明的政党制度，它既不是一党制也不是多党制，中国共产党是执政党，处于领导地位，与旧式的、欧美的资产阶级政党制度不同；各民主党派是参政党，履行参政议政、民主监督职能，与苏式的、无产阶级专政的社会主义政党制度不同；中国共产党和各民主党派都在宪法和法律范围内活动，既没有在朝和在野的倾轧和内耗，也没有因执政党的缺位和出场造成权力真空，反而以其强大的政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定功能，实现了中国政治发展的两大目标——稳定和民主。

6.强大的政党领导革命和改革。革命是通过暴风疾雨的方式对政治秩序革故鼎新。改革是通过“变法”的方式将旧秩序渐次升级为新秩序。亨廷顿认为，无论是革命还是改革，后发国家都必须建立一个致力于革命或改革的强大政党。墨西哥革命成功及其后保持政治稳定，在于它缔造了新的政治制度并建立起独立和凌驾于社会势力之上的权威——以团体集中制为原则的政党体制，凝聚了农业、劳工、平民和军人等社会势力，部门利益服从并集中为政党利益，党组织内部通过制度化磋商来协调和解决冲突与分歧[2]261-266。俄国和中国也是如此，均建立起深深植根于群众之中的共产党，确立起新的社会主义政治意识形态和政治制度。亨廷顿说：“在布尔什维克革命以前，没有一场革命在政治上是全面的，因为还没有哪位革命领袖系统地形成过一种能够阐明如何组织政治参与的扩大并使之制度化的理论”，“列宁解决了这个问题，从而完成了20世纪最有意义的政治创新”[2]274。冷战后的俄罗斯，在普京政权的操控下，依然保持政治稳定。在普京看来，俄罗斯“复兴的关键就在于国家政治领域”，即一个政治稳定的国家，因为没有人愿意前往动荡的国家并给这样的国家投资[15]。中国共产党大力推进马克思主义中国化，创立了毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，凝聚了全党和全国人民的政治共识，结束了内乱，开展了建设，维护了稳定，促进了发展。改革也是对政治势力利益的深刻调整，没有稳定就没有改革，执政党的稳定性保证了改革的连续性，正如亨廷顿强调的，后发国家的执政党在改革中必须牢牢掌握全部改革权力并长期保持执政地位。戈尔巴乔夫在反思对前苏联的改革时说：“不要搞什么‘民主化，那样不会有好结果！千万不要让局势混乱，稳定是第一位的”，“改革时期，加强党对国家和改革进程的领导，是所有问题的重中之重”，“如果党失去对社会和改革的领导，就会出现混乱，那将是非常危险的。”[16]邓小平说：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”[17]284，中国要稳定，“共产党的领导，这个丢不得，一丢就是动乱场面，或者是不稳定状态。”[17]252进行有效的革命和改革，都要灵活选取战略战术，亨廷顿主张将费边式渐进战略和闪电式战术结合起来，有效控制和引导政治参与进程，没有“在错误的时间和错误的问题上把本不该动员的集团动员到政治斗争中来”，“用分别对付每一类问题的方法”，“把对各种改革的反对减少到最低限度”，在“处理个别问题时使用闪电战术”，从而将计划付诸实行[2]289-293。据此来看，邓小平、李光耀、基马尔都是成功的改革者。

政治稳定是国家之福，政治动乱是国家之祸。建立强大有效的政治权威是转型国家摆脱“秩序困境”不可或缺的、首要的因素。乏力的政府、滞后的政治体系、脆弱的政党不利于实现国家的现代化。同样是转型国家，伊朗、摩尔多瓦、哈萨克斯坦等，因为有强大的政治权威维持着政治稳定，不但持续发展经济和改善民生，而且避免了社会资源的浪费和人民生命财产的损失，与那些饱受“颜色革命”之苦的国家形成鲜明对比。稳定是中国最大的政治。历史和现实证明，“没有强有力的现代发展取向的国家权威的确立与导向，要在这样一个大国中成功地实现向现代工业社会的转变，看来是不大可能的，即使转变了也是不能巩固的。”[18]中国40年的改革开放取得了巨大成就，终归在中国共产党的领导下保持了长期的政治稳定。坚持党的领导、维护党的权威，是中国政治发展的基本遵循。

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【责任编辑：黎 峰】