从制衡机制的角度看北京代建制项目

文/王斯锐

代建制是指投资主体通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（代建人），负责项目的投资管理和建设组织实施，项目建成后交付使用单位（使用人）的制度。代建期间代建人按照合同约定代行项目建设投资主体（出资人）的职责。

代建制产生的背景

长期以来，政府对直接投资的项目多实行“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式。由于项目管理权的高度集中，此种模式引发的不良现象日益显著，主要体现在以下几个方面：

超规模、超标准、超概算。基于自身利益，项目实施主体经常会盲目追求项目规模和建设标准，并不断修改设计方案，务求“尽善尽美”，最终导致“三超”，形成“三边工程”和“钓鱼工程”。主管部门对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

管理方式落后，管理团队不专业。自建项目一般通过组建“项目建设办公室”等临时机构进行项目管理，团队中缺少专家，项目管理水平低下。

难以持续改进。“项目开工搭班子，工程完了散摊子”，这是临时性机构的常态。宝贵的实践经验，随着机构的解散而消弥于无形。

“北京模式”代建制中的各方职责

低水平、低质量、低效益。政府投资项目的管理水平、项目质量、投资效益得不到充分保障。“只有一次教训，没有二次经验”的情况经常发生。

制衡机制作为一种权力的制约和平衡制度，其核心目标是警惕并抵制绝对权力的产生。将代建制引入政府投资领域，其目的就在于通过构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，有效地规避行政因素的干预，提高政府投资效益和项目管理水平。

基于代建合同的强力约束，代建人无一例外的将成本控制视为项目管理的主导目标。由此，因使用人对功能的需求和代建人对成本的控制所产生的矛盾，以及对这些矛盾的妥善解决，贯穿于代建项目的始终。通过合同管理，出资人、代建人和使用人之间构建起有效的制衡机制。

代建制的成效

从统计结果看，代建制在项目管理、投资约束、科学决策等方面取得了积极效果。

控制“三超”成效显著。首先，代建人不涉及项目竣工后使用的自身利益，在控制建设规模方面比使用人更为理性，在机制上减少了人为变更设计、擅自扩大规模的可能性。

其次，代建人控制投资的能力和项目管理水平直接经受市场检验，激励其努力控制投资，提高管理水平和工程质量。

再次，代建合同界定了出资人、代建人和使用人三方各自的责任、权利和义务，形成了有效的制衡机制，基本解决了自建项目主体不明，责任不清的问题。

最后，缴纳银行履约保函，形成了对代建人全面履行义务的制约机制，促使代建人排除各种行政因素干扰，最大限度地克服“三超”现象。

项目管理水平明显提高。专业化代建人大大提升了项目管理水平和工作效率，其实施过程均在有关行政监督部门的监督下，按照国家、北京市的法律法规要求进行，能够最大限度地保证项目的规范运作。

前期研究进一步深化。代建项目前期决策阶段所确定的建设内容、建设规模、建设标准以及投资额度等等，一经认定便不得随意改动，使得前期论证、决策工作的严肃性得以切实体现。

使用人角色转换，加强项目全过程监管。使用人从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，又能够加强对项目建设工期、质量和资金合理使用的监督，促使代建人严格执行国家有关招标投标、合同管理等方面的规定。这就在很大程度上避免了其中一方说了算的现象，有力地规范了政府投资项目的管理行为。

发挥竞争机制的优势，使权力得以在阳光下运行。使用人不再主导项目前期服务、建设施工以及材料设备采购等活动，代建人在透明的环境下进行招标，从而在制度上建立了有效的制衡机制，使权力得以在阳光下运行。

代建制有利于发挥市场配置资源的作用，有效提高政府投资效益，提升政府投资项目管理水平，使权力得以在阳光下运行。通过不断的摸索和总结，代建制正日益向精细化方向稳步发展。我们坚信，通过不断努力，代建制的明天一定会更好。

（作者单位：投资北京国际有限公司）

案例回顾

北京市交通学校北校区代建项目投资规模调控

1．2006年7月，北京市发改委（出资人）批复《项目建议书》。

2． 2007年3月，出资人招标选定代建人，出资人、代建人、使用人共同签订三方《项目代建合同》。

3． 2007年4月，代建人招标选定设计单位，同时启动项目可研报告编制工作。此时，本项目面临第一次总投资规模调整：自2006年以来，北京市轨道交通建设进入高速发展期。随着诸多线路投入运营，亟需大批技术员工。因此，北京市交通委指示交通学校增设轨道交通实训专业。这一需求变化，导致本项目建设内容增加。代建人根据需求变化编制完成可行性研究报告，报出资人审批，可研投资估算大幅超出项目建议书批复。

4．2007年12月，出资人批复项目可研。经第三方评估，出资人认为项目需求变更合理，可研批复投资额相比项目建议书批复投资额增加了15%。据此，代建人开始正式组织项目初步设计。

5． 2008年3月，出资人批复本项目初设概算。初设概算批复额度与可研批复额度基本一致。随后，代建人开始组织施工图设计。

6．2008年11月，代建人进行施工总承包招标。此时，出资人、代建人、使用人在本项目上的前期管理成果接受了市场机制的检验。为有效控制项目总投资，代建人在本次招标中取初设概算批复的建安工程费设置为拦标价。开标后，经评标委员会议标，发现受人工费、材料费价格上涨因素影响，所有投标人报价均高于拦标价，最低报价超出拦标价5%以上。因此，本次招标流标。至此，本项目面临第二次总投资规模调整。

代建人根据招标实际情况，向出资人提交调整初设概算额度的申请报告后，经第三方咨询机构复核，出资人将部分中央财政资金纳入总投资，本项目进行了第二次投资总额调整。

7．2009年2月，代建人招标选定工程监理单位。

8．2009年6月，代建人二次招标选定施工总承包单位。

9．2009年7月，正式开工。

在制衡机制的作用下，本项目在功能需求、方案论证、投资规模等重要方面，取得了严谨、扎实的工作成果，为项目的后期建设、管理打下了较好的基础，有效控制了总投资。