关于PPP项目运营管理的几点思考

王兴忠

摘 要 2014年国家在基础设施领域大力推广PPP模式，经过三年多的发展，部分PPP项目进入运营期。运营期内，项目公司作为PPP项目运营管理主体，提供公共服务，接受项目实施机构及社会公众的监督，通过获得政府付费、使用者付费+可行性缺口补助、偿还银行贷款、收回投资成本、获取投资收益，因此，PPP项目的运营管理对各参与方至关重要。

关键词 运营管理 资产管理 税务管理 绩效考核

一、前言

2014年伴随财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资）〔2014〕2724号文件的相继发布，国家在基础设施领域大力推广PPP模式，截至2018年3月底，全国范围内公布中标的PPP项目达10.45万亿元。经过三年多的投资建设，部分PPP项目陆续进入运营期，项目公司作为PPP项目的运营管理主体，通过政府付费或使用者付费、收回投资，获得了投资收益。

当前我国PPP模式中，社会资本方最活跃的参与者是建筑企业和以产业基金形式出现的各类财务投资人。建筑企业参与PPP项目是为了获取较高施工利润；产业基金参与PPP项目，多是通过“明股实债”形式，获取固定的回报。同时，建筑企业基于资产负债率的要求，PPP项目均采用表外运作的模式，鉴于此，当前PPP项目普遍存在重建设、轻运营的现象，而且，建筑企业和基金公司还存在缺乏运营管理经验及运营管理人才匮乏等问题，因此，PPP项目的运营管理对于参与各方利益的实现显得尤为重要，应坚持“运营管理前置化”和“表外运作、表内管理”的原则，做好运营管理工作。

二、选择合适的运营管理模式

PPP项目公司按照PPP项目合同、特许经营协议，结合各股东运营管理业绩、人才储备，决定采用自行运营、联合运营等运营管理模式。自行运营：由具有相关运营管理经验的股东派驻关键管理人员，其他人员社会招聘，运营前进行培训，并购买必要的机械設备，由项目公司负责运营维护；联合运营：建筑企业与专业的运营公司成立合资公司，负责PPP项目的运营维护，借助专业运营公司丰富的运营管理经验、人员、设备等资源，降低运营风险和财务风险，合作共赢，同时，快速锻炼培养一批企业自身的运营管理团队，培育自身新的核心竞争力。

三、规范项目公司的资产管理

PPP项目资产管理水平的高低，关系到项目公司与政府能否移交成功，也是衡量社会资本方运营管理能力水平的重要标志之一，因此，项目公司应坚持“表外运作、表内管理”，建立PPP项目资产管理台账，同时，按照会计准则的相关规定及PPP项目合同进行的会计核算，对资产全过程进行会计记录和反映。建立健全政府、业主无偿转交给项目公司使用的国有建设用地使用权、配套设施产权管理以及项目公司投资获得资产的取得、使用、保管、移交责任制度；加强资产过程价值形态管理，提高资产的完好程度；规范资产核算标准管理及内部控制制度，准确、全面、及时反映资产价值状况。

四、加强项目公司收入、成本、费用管理

（一）加强政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费的管理

第一，对于政府付费、可行性缺口补贴的管理。纯政府付费的PPP项目和使用者付费+政府可行性缺口补助的PPP项目，应使PPP项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库；政府应提供政府付费或补贴纳入地方政府中长期财政规划和人大批准的年度财政预算，而且进入运营期，每年项目公司应向政府财政部门确认是否将政府付费或补贴纳入第二年财政预算。

项目公司与政府签订PPP合同、特许经营协议时，在满足《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号文的要求下，最大限度降低绩效扣减政府付费或可行性缺口补贴的风险，降低绩效考核与政府付费或可行性缺口补贴的挂钩比例，同时，在运营期，加强运营管理，提高服务质量，满足绩效考核的各项指标，减少绩效考核扣分，全额回收政府付费或可行性缺口补贴。

第二，对于使用者付费的管理。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，类型包括：污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等，在PPP项目合同中应明确收费标准和调价机制，尽量提高项目保底使用者付费，同时PPP项目合同中增加唯一性条款，即要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。对于使用者付费，要加强日常计量、收款的过程管理和监督，建立与客户的良好沟通关系，及时收取费用，防止客户发生拖欠。

第三，对收费调价、可用性服务费和运营维护服务费补偿的管理。项目公司应高度关注经济社会和法律政策等运营环境的变化，当触发收费调价机制、可用性服务费和运营维护服务费补偿机制的问题时，应及时按PPP合同、运营管理方案的规定，加强与政府沟通商定启动收费调价、可用性服务费和运营维护服务费补偿机制，确保投资人的合法权益。

（二）加强成本管理

运营期间，自行运营的PPP项目或联合运营的PPP项目，项目公司和运营单位对运营维护的各项可控成本，采取组织、技术、经济等手段，通过事前合理预测、过程实施控制、期中期末及时考核等方法，完成预期成本控制目标，最大限度地实现成本结余。

（三）加强财务费用管理

为规避贷款利率波动风险，与政府磋商债务利率时，应尽量与央行同期贷款基准利率相挂钩，随央行同期贷款基准利率的波动而调整。

对于项目公司在金融机构的借款，项目公司应按照实际签署的贷款合同，及时偿还金融机构的借款本息，在现金充裕的情况下，提前偿还借款本金，降低财务费用，提高项目公司的效益。如果偿还金融机构的借款本金低于可行性研究报告中的本金金额、贷款利率高于可行性研究报告中的利率时，项目公司应组织相关部门研究分析原因，制定解决措施。

五、做好税务管理工作

对于项目公司向政府支付的征地拆迁款，政府方面项目公司出具行政事业单位收据，抵扣增值税问题，政府付费与可行性缺口补助类项目。由于项目涉及政府付费或财政补贴，该部分收入是否缴纳增值税并没有明确的政策规定。《国家税务总局关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》指出，按照现行增值税政策，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。但对于地方政府具有付费责任的PPP项目增值税处理没有明确规定。在PPP项目合同、特许经营协议谈判时，对于向政府支付的征地拆迁款增值税抵扣问题、政府付费与可行性缺口补助缴纳增值税问题，应与政府在合同中明确补偿机制。

在满足合同约定的服务质量前提下，项目公司应掌握增值税进项税额抵扣范围，实现进项税额应抵尽抵，同时通过税收优惠政策，如增值税、所得税、城镇土地使用税、印花税的减征或免征，此外，还包含一些特定行业的税收优惠政策，可以增加项目公司收益，使投资者获得合理的回报。

六、基金的投资与退出

目前我国PPP模式中，各种产业基金参与PPP项目投资，为了规避未来投资风险，采取“明股实债”，获取固定回报。国家发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）规定“不得以债务性资金作为PPP项目资本金”，而且《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106號）的核心是打破刚兑破除多层嵌套与禁止资金池模式，导致参与PPP项目的产业基金缺乏资金来源、无法滚动发行。因此，在当前的政策环境下，“明股实债”“小股加大债”模式已经不再可行，应当在资管新规规定发布之日至2020年底前的过渡期间，提前筹划解决方案：一是建筑企业通过与其他央企、地方国企、民企、地方政府平台公司等设立合资公司（建筑企业不控股），合资公司并购产业基金持有PPP项目的股份。二是将产业基金持有PPP项目的股份，全部转为优先股。在股东协议和章程中约定基金所持有的项目公司股权享有优先分红的权利，就项目公司产生的利润可以先于其他投资人进行分配。可能存在的问题，项目公司全部可分配利润也无法满足其按期收回投资和收益的要求。三是加强与国有银行、股份制银行、保险公司、证券公司、信托公司等大型金融机构联系沟通，通过其他金融机构并购产业基金在PPP项目的股份。

七、以绩效考核，促进项目公司、运营单位的管理

政府或者业主根据国家相关规定制定设施维护标准、绩效考核办法，在运营期间，政府或者业主将对项目公司进行绩效考核，根据绩效考核分数向项目公司支付可用性服务费和运营维护服务费，项目公司依据政府或业主的绩效考核办法等，制定相关的规章制度，加强运营管理，使政府或者业主全额支付可用性服务费和运营维护费。

采取联合运营时，项目公司应根据PPP合同、运营管理方案、运营管理实施标准、管理手册及项目实际情况，制定运营绩效考核管理办法，明确运营维护费的支付、责任划分等，加强对运营单位的管理，并定期、不定期的检查运营单位的维护记录和项目设备设施的检测记录等。根据绩效考核及政府或业主对项目的绩效考核结果向运营单位支付运营维护服务费。如因运营单位运营维护工作不到位引发的安全事故，由运营单位承担主要责任。

综上所述，目前一部分PPP项目逐步进入运营期，运营过程存在的问题逐渐显现，为此，需要政府、金融机构、社会投资人等多方共同努力，求同存异，加强PPP项目的运营管理，明确各级职责分工，做好资产、收入、成本、费用、税务、绩效考核、基金等管理，处理好与政府、金融机构、社会投资人等各方关系，提升公共服务的供给品质，给社会投资人以满意的回报，为社会和政府提供良好的公共服务。

（作者单位为中铁一局集团有限公司）

参考文献

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[3] 陈玉琢，石玮，唐川，王同金. PPP实务涉及PPP项目三大税收问题解析[N].中国财经报，2017-08-17.

[4] 黄华珍，吴昕栋，孙泉.明股实债禁令之后，PPP真股投资如何防范风险——以业绩对赌为中心[DB/OL].搜狐网，2018-01-27.