乡村振兴战略下农村信用社改革目标与实施路径

吴刘杰 张金清

摘要：乡村振兴需要农村信用社的支持。六十余年来，农村信用社大致经历了探索巩固、曲折发展、恢复合作、规范合作和深化改革五个发展阶段，其间管理体制几经更迭、组织形式不断变革，并取得明显成效。目前，农村信用社面临着政策性支农任务与内在盈利性要求间的矛盾、治理现状与现代公司治理机制要求间的矛盾、经营管理现状与农村金融市场发展要求间的矛盾，亟待深化农村信用社政策性改革和治理机制改革。本文通过比较农村信用社改革模式，提出了推进农村信用社改革的实施路径。

关键词：乡村振兴战略；农村信用社；改革；路径

中图分类号：F832.35 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0051-006

一、引 言

为弥补农业农村发展短板，促进农业农村发展，加快农业现代化建设步伐，实现城乡融合发展，党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，并在2017年中央农村经济工作会议中，明确了乡村振兴战略的阶段目标和实施路径。而实施乡村振兴战略离不开各种要素资源的投入，金融要素就是重要投入资源之一。为强化金融支持乡村振兴战略，2017年中央经济工作会议指出要“健全适合农业农村特点的农村金融体系，强化金融服务方式创新，提升金融服务乡村振兴能力和水平”。在农村金融市场中，农村信用社一直承担着支农主力军作用，尤其在2003年开始的新一轮农村金融改革，使农村信用社在产权改革、资产规模、管理机制、产品创新、服务创新、渠道变革等方面取得了显著成效。但新形势下农村信用社存在的股权结构不合理、法人治理不健全等问题，影响着农村信用社服务乡村振兴战略功能的发挥，亟待通过改革创新破解发展中面临的问题。

相关文献主要集中于农村信用社改革的目标和农村信用社产权改革模式上。关于农村信用社的改革目标方面，朱承亮（2015）指出在2003年开始的新一轮农村信用社改革中，赋予了其服务“三农”与实现盈利并存的双元目标，并提出了双元目标由低度协调向高度协调的路径。[1]何登录（2015）认为应通过产权改革来进一步创新农村信用社支持“三农”发展的服务模式，同时还应提升农村信用社的公司治理。[2]周明栋和陈东平（2016）指出2003年启动的农村信用社改革核心目标是基于市场化原则建立自主经营、自负盈亏的公司法人治理机制，以提升金融服务三农的水平，但应避免改革偏离支农方向。[3]蓝虹和穆争社（2014）认为在农村信用社改革中，应推动农村信用社提高经营管理水平，不应盲目地将农村信用社改为农村商业银行。[4]关于农村信用社的产权组织模式方面，学术观点差异较大。就合作制而言，何广文等（2003）认为农村信用社应该坚持合作制的基本原则，以规避股份制的不足。[5]而谢平（2001）则认为合作制原则需要一系列前提条件，而我国不存在合作制存在的基础前提，农村信用社不具备向真正的合作制模式转向的可能。[6]就股份合作制而言，张忠山（1994）认为股份合作制是集合作制和股份制的优点于一体的组织形式，是我国农村信用社的合适选择。[7]但张成君和肖丕楚（2001）指出，由于存在股权相对封闭、平均等问题，股份合作制企业的效率相对较低。[8]就股份制而言，王家传和张乐柱（2003）指出我国农村信用社不仅不是真正意义上的合作制，而且具有股份合作制的特征，但股份合作制有内在的缺陷；长期来讲，股份制商业银行应是农村信用社改革的方向。[9]刘社建（2012）也指出，应该将股份制作为农村信用社的改革方向。[10]就农村信用社的产权组织形式而言，也有部分学者认为可以多种形式并存。王秀丽（2011）在对农村信用社的三种产权制度的利弊进行综合比较分析基础上，提出我国经济欠发达地区、中等水平地区和工业化程度高地区的农村信用社可以分别采用合作制、股份合作制与股份制形式。[11]童元保（2013）则从各种改革模式的优势及中国国情出发，指出农村信用社改革多种模式应该并存，并以海南为例给予佐证。[12]

上述文献对农村信用社改革目标的讨论具有其合理性，但缺乏改革目标的系统性规划。同时，在对农村信用社改革模式选择上，并未达成一致性意见，许多学者是基于特定阶段发展情况或案例分析，提出了可供选择的模式，但不可否认，根据农村经济发展情况来选择农村金融模式的观点是符合辩证法的。基于此，笔者在现有文献基础上，回顾新中国成立以来农村信用社的发展历程，分析其面临的现实矛盾，进而构建农村信用社改革的多目标体系，并提出进一步深化农村信用社改革的实施路径，以期有利于农村金融更好地服务乡村振兴战略。

二、农村信用社改革的现实矛盾

新中国建立以来农村信用社的改革历程，大致可以划分为探索巩固（1950年至1957年）、曲折发展（1958年至1978年）、恢复合作（1979年至1995年）、规范合作（1996年至2002年）和深化改革（2003年至今）五个发展阶段。其间，农村信用社管理体制几经更迭，组织形式改革不断深入。纵观新中国成立以来农村信用社的改革历程，可以清晰地勾勒出新中国农村金融制度的整个变迁轨迹，并呈现出了特有的显著特征：（1）始终都体现着“自上而下”的强制性政府主导行为；（2）不同利益集团动态博弈的过程；（3）改革的根本目的具有同一性，即为服务“三农”发展提供金融支持。总体来看，农村信用社在2003年开始的新一轮改革中取得了明显成效，但仍存在一些现实矛盾，亟待在深化改革中予以解决。

（一）农村信用社的政策性支农任务与内在盈利性要求存在矛盾

从政策层面来讲，国家设立农村信用社的目的就在于服务“三农”发展。但是，农业作为弱质性产业的属性没有改变，面临的自然风险和市场风险一直存在，这就使得农村信用社承担着较大的政策性成本。基于成本收益原则考虑，某些处于经营亏损状态的网点就应当撤并，但出于服务“三农”的政策性需要，这些长期经营亏损的网点就不能撤销。以中部某县农村信用合作联社为例，县辖内某一分社由于业务量偏少，常年处于亏損经营状态，县联社就撤销了该分社的物理营业网点，并设置了离行式自助银行（ATM），结果当地老百姓意见很大，乡镇政府也不同意撤销该物理网点，最终在地方政府的协调下，重新恢复了该分社物理网点，设置的自助银行基本处于荒废状态。显然，这种情况与 “使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革原则是相悖的。

同时，新一轮的农村信用社改革推进过程中，在将股份制金融企业作为农村合作金融机构股权改造目标的指引下，农村信用社开始将盈利作为主要经营目标。在此背景下，农村信用社的资金投放倾向于追求大项目及非农类项目。结果显示，尽管农村信用社仍是支农主力军，但在追求盈利性目标的指导下，农村信用社的支农效果开始受到一定影响。据CHFS（2014）报告数据显示，农村家庭的信贷可得性仅有27.30%，远远低于城镇家庭信贷可得性占比的51.70%，意味着农村家庭信贷约束占比为72.70%，远远高于城镇家庭约束的48.30%（见图1）。

（二）农村信用社法人治理现状与现代公司治理机制要求存在矛盾

1.法人治理架构形同虚设。理论上而言，农村信用社设立社员代表大会，并选举产生理事会和监事会，进而聘任经营管理层，形成了决策、执行和监督相互制衡的法人治理架构。但现实中的农村信用社的法人治理架构与理论上的运行机制相差甚远。由于社员大会成员中大多为内部员工，其他社员中也多为关联贷款户或职工亲属，这种情况导致社员代表大会很难有效发挥功能。同时理事会成员中内部理事较多，外部理事来源有限且难以独立，这种来源和构成的理事会也很难发挥作用。监事会名义上与理事会处于相等的层级，但从内部行政级别看，监事长低于理事长半个行政级别；从党内职务看，监事长是党委委员，而理事长是党委书记。因此，监事会同样难以有效发挥监督作用。

2.存在“内部人”控制问题。农村信用社分散的股权结构以及股金来源的不规范，加上“民营资本官营化”的特征，使得农村信用社法人治理机制无法有效发挥应有作用，导致农村信用社的具体经营管理权被“三会一层”之中的内部股东所控制，集中体现于理事长、监事长、主任等领导层对农村信用社的经营管理事务之中，进而产生了严重的“内部人”控制问题。

（三）农村信用社经营管理现状与农村金融市场发展要求存在矛盾

目前，我国居民在农业消费领域呈现出生存型向享受型转变、共性消费向个性消费转变、物质性消费向精神性消费转变等特点。与此相伴，农业产业化发展和新型农业经营主体在农业现代化发展中的作用日益显现，进而对农村金融产品和服务模式提出了更高要求。以农村家庭金融需求为例，一方面，除了传统的存、贷、汇等业务外，农村家庭开始逐步参与风险金融市场。据CHFS调查显示，中国农村家庭金融资产配置中风险资产占比明显增加，由2011年的9.98%增加到2013年的15.90%；另一方面，农村家庭通过正规金融市场参与的金融类别也相对丰富，据CHFS数据显示，除衍生品外，农村家庭参与的正规风险市场有股票、基金、理财、非人民币、黄金和债券等。

伴随着农村金融需求的变化，农村金融市场竞争态势日趋激烈，农村金融市场上的正规金融机构不断增加，且民间金融也相当活跃。但农村信用社的经营管理现状却无法有效满足农村金融市场发展的需求：（1）产品与服务创新能力不够强。整体来看，农村信用社业务经营仍以传统的存、贷、汇业务为主，中间业务发展缓慢。收入上以存贷利差为主，中间业务收入占比较低。同时，农村信用社互联网金融等新兴业务模式发展相对滞后。（2）风险管理体系建设不到位。随着宏观经济下行，农村信用社资产质量问题不断凸显，呈现出“水落石出”的现象，致使在经济高速增长下掩盖的问题显性化。比如，至2015年9月末，中部某农村信用社不良贷款率高达20%，资本充足率与核心一级资本充足率均为-13.75%。[13]与此同时，农村信用社的隐性不良也在不断增加。在业务流程上违规现象也时有发生。如在柜面业务办理过程中，有些农村信用社员工违规为自己办理业务；在贷款“三查”过程中，也屡有违规行为发生，如贷款主体不合格、评级授信不规范等。此外，尽管多数农村信用社都建立了风险管理、法律合规、审计等部门，但并未充分发挥应有作用。（3）选人用人机制不健全。农村信用社选人用人机制仍然不够灵活，与市场化要求相差甚远。在员工招聘上，近亲繁殖比较严重，出现了许多“农二代”、“农三代”现象，这导致了两种不良后果，一是普通的基础性操作员工过剩，二是创新性、专业性员工严重不足。在员工岗位管理上，也存在严重的论资排辈现象，市场化用人意识不强。同时，较多的农村信用社按照行政机关模式采用科层制结构，即按照厅级、处级、科级和科员的行政级别进行套用，每一职级的晋升需有在前一职位任职年限要求，体制相对僵化。（4）激励约束机制不完善。农村信用社绩效考核机制相对落后，无法与先进金融企业相提并论。据中部某县农村信用社考察发现，员工绩效考核机制不科学，无法做到明确量化每个员工的业绩，致使员工绩效薪酬发放存在“吃大锅饭”现象，平均主义思想比较严重。同时，对于违规违纪行为惩处存在从轻处理的现象。

三、农村信用社改革的多维目标构建与

目标落实模式比较

（一）农村信用社改革的多维目标构建

1.深化农村信用社政策性目标改革，始终坚定服务于“三农”发展的市场定位。通过深化农村信用社改革，进一步明确其“立足县域市场，坚持服务‘三农”的政策目标，避免改制后的农村信用社出现盲目追求城市大项目的倾向，促使农村信用社更好地服务于乡村振兴战略，为农业现代化、普惠金融发展及全面小康建设发挥金融支持作用。

2.深化农村信用社治理机制改革，不断促使其实现商业可持续发展。实现农村信用社的商业可持续发展，必须不断完善其治理机制建设。首先，持续推进产权改革，组建股份制农商银行，这是完善农村信用社法人治理机制的前提。其次，在产权改革基础上，构建包括党委会、社员大会、理事会、高級管理层、监事会及利益相关者 “六位一体”相互制衡、相互融合的现代公司法人治理机制。最后，完善内部经营管理机制，积极促进产品和服务创新，健全风险管理体系，培养现代化经营管理人才，完善激励约束机制。

（二）落实农村信用社改革目标的模式比较

1.政策性改革目标的落实模式比较

为推动农村信用合作金融机构更好地支持农村地区发展，有效落实国家支农政策，德、美、日等主要发达国家均制定了支持农村信用合作金融机构发展的相关政策举措（见表1），尽管每个国家的政策具有一定差异性，但对于促进本国农村信用合作金融机构支持农村地区经济发展均起到了较好的效果。这启示我们，在推进农村信用社政策性目标改革中，原有针对农村信用社的优惠政策不仅不能取消，还应适当加大政策扶持力度，允许改制后的农村商业银行同样享受原有的优惠政策。

2.治理机制改革目标的落实模式比较

（1）关于组建股份制农村商业银行的模式比较。一般而言，将农村信用社组建为农村商业银行可有两种模式进行选择：一是直接将单家农村信用社更名改制为农村商业银行，二是在多家农村信用社基础上以新设合并方式组建农村商业银行。就第一种模式而言，容易获得地方政府支持和员工的积极参与，同时组建手续相对简便、费用相对较低；不足之处在于部分农村信用社可能会为了改制而出现账面造假、法人治理机制先天不足等问题。就第二种模式而言，能够获得更为精确的清产核资结果，也能够推选出相对高效的管理者，同时在法人治理机制等方面也会更加健全；但存在手续相对烦琐、费用相对较高、待合并机构员工间易产生摩擦等问题。由于涉及地方政府税收转移等利益问题，可能得不到新法人机构非注册地地方政府的有效支持。总体而言，在农村信用社改制为农村商业银行过程中，各地应结合本地农村信用社的发展实际，因地制宜，分类实施。

（2）关于完善农村信用社法人治理机制的模式比较。公司法人治理结构有狭义和广义之分，狭义公司治理结构指公司所有者、董事会与高级管理层之间组成的一种组织结构；而广义公司法人治理结构，不仅是建立一种制衡关系，更重要的是追求科学决策，不仅追求股东利益的最大化，而且努力實现股东及企业其他利益相关者（包括供应商、客户、员工、企业所依赖的社区以及监督管理者）综合价值的最大化。[17]二者的主要区别体现在：狭义公司治理机制在于通过解决委托代理问题，实现维护所有者利益之目的；广义公司治理机制则在处理好权力制衡问题基础上，达到科学决策的目的。由此可见，广义公司治理结构认为，公司治理不应该局限于股东对企业经营者的制衡，而应该更广泛地涉及公司的内、外部利益相关者。但现实中并没有“放之四海而皆准”的公司治理机制。因而，农村信用社应基于广义公司治理机制的理念，着眼于科学决策和促进企业持续健康发展的目的，落实法人治理机制改革目标。

（3）关于健全农村信用社经营管理机制的模式比较。在农村信用社经营管理机制上，主要存在两种倾向：一是基于行政化的经营管理模式，二是基于市场化的经营管理模式。就行政化经营管理模式而言，容易给农村信用社带来竞争意识不强、产品和服务创新不足、内部缺乏经营活力、吃大锅饭等不利于发展的问题；而就市场化的经营管理模式而言，则可以促使农村信用社真正贯彻“客户至上”的经营理念，促使其加快产品和服务创新、强化风险管理、健全用人机制等等，进而促使其更好地适应市场环境，更好地服务于“三农”发展。从目前现实情况看，发达区域的多数农村信用社经营管理机制市场化意识较强，但中西部广大地区尤其是经济发展相对落后地区的农村信用社仍存在明显的行政化经营管理思维，并带来一系列问题。因而，农村信用社应增强市场化经营管理意识，健全经营管理机制。

四、落实农村信用社改革模式的实施路径

（一）落实农村信用社政策性改革目标的实施路径

1.强化支农业务监管。一是注重股东来源。在农村信用社增资扩股过程中，注重吸收农户和“三农”企业入股，尤其是家庭农场、种养大户、农民专业合作社等新型农业经营主体，并通过与法人股东签订相关协议的方式使其承诺支持“三农”发展。二是完善有关规章制度。在制定农村信用社章程时，应将服务“三农”发展作为主要任务或目标写入章程，并切实贯彻执行。三是注重业务范围监管。通过加强农村信用社涉农业务监管指标的考核，确保农村信用社涉农贷款增速高于全部贷款增速。同时，要避免农村信用社将大量资金投向虚拟经济领域。

2.完善政策支持。一是废除业务发展的歧视性政策。在财政资金存放等领域，废除在开户及存款等方面的不合理政策，切实给予农村信用社开立财政资金专项专户、住房专项维修基金专户、社保基金专户等资金专户资格。二是完善有关优惠政策。在“营改增”过程中，应适当增加农村信用社支农贷款利息收入的可抵扣项目，并及时将中央财政、省财政和县财政关于县域金融机构涉农贷款增量奖励资金足额拨付到位。在支农再贷款和扶贫再贷款等涉农项目中，应给予农村信用社较低的再贷款利率，并切实提高支农和扶贫贷款的不良贷款容忍度。同时，建议在存款保险费率上也给予农村信用社优惠费率。三是协助打击逃废债务行为。地方公检法等机构应积极协助农村信用社打击恶意逃废债务行为。同时，对于存在不良贷款的公职人员，应严格限制其评优、晋升等资格。四是建立风险补偿基金制度。由省财政厅牵头，建立全省性的农信社风险补偿基金，以增强农村信用社整体抗风险能力。具体操作上，风险补偿基金可从农村信用社交纳的相关税收中提取，并由县级财政逐级上划至省财政，交由省财政厅、省审计厅、省联社等部门联合管理，以用于弥补因各类自然灾害、市场风险导致的农村信用社经营损失。

（二）落实农村信用社治理机制改革目标的实施路径

1.关于组建股份制农村商业银行的思路。一是优化股权结构。按照相关要求，改善股权结构，适度提高股权集中度。同时，应加强股东资质认定，将不符合股东资格要求的股东进行清理。二是推进高风险信用社并购重组。依据相关规定，引入金融机构或优质企业作为并购方对高风险农村信用社进行并购重组，并在重组过程中完成股份制改造，进而组建农村商业银行。三是分步推进改制工作。鉴于全国各地农村信用社经营业绩不平衡的状态，如果通过行政命令确定全国“一刀切”的改制时间，势必会出现农村信用社的监管指标造假行为，甚至会出现地方监管机构与农村信用社的“合谋”行为，即农村信用社在地方监管机构默许下调整账面监管指标，以达到符合改制的要求。因而，应考虑各地农村信用社发展的差异性，分阶段、分批次完成改制目标。

2.关于完善法人治理机制的思路。一是将党的建设同法人治理机制有效结合。应把党的建设融入企业法人治理机制之中，企业重大决策事项先经由党委会研究后再提交董事会进行决策。二是充分发挥“三会一层”在法人治理架构中的功能。应加强股东教育，让广大中小股东积极践行自身的权利和义务，构建有效发挥中小股东表决权的机制，必要时通过战略投资者制度推进农村信用社法人治理机制的完善。同时，还应构建各省农村信用社垂直纪检监察系统，以有效发挥监事会的监督职责。此外，应积极探索市场化选聘管理层的方式，并健全不合格管理者的退出通道。三是有效发挥利益相关者在公司治理中的功能。建立利益相关者联席会议机制，并定期召开联席会议，将农村信用社经营管理中出现的问题解决于萌芽状态，避免出现恶化态势。同时，完善农村信用社信息披露制度，使利益相关者及时了解其经营管理状况。此外，对于经营不善的农村信用社，应允许其有序退出市场。

3.关于健全经营管理机制的思路。一是加快产品和服务创新。立足市场定位，针对不同客户的金融消费特点，研发差异化的金融产品和服务。比如，积极探索农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体收益分配权等抵质押贷款方式，创新推出现金管理、贸易融资、产业链金融等业务品种，推进理财产品、贵金属销售、保管箱等中间业务。同时，还应不断完善互联网金融渠道服务模式。二是落實全面风险管理体系。持续健全内控机制和风险预警机制，完善覆盖全业务、全流程、全岗位的全面风险管理体系。同时，还应全面提升员工行为管理水平，加大稽核检查和违规处罚力度。三是加强人力资源队伍建设。一方面，着重加大对专业人才的招聘和引进力度，强化专业团队建设，并积极探索市场化选聘管理层模式，试点职业经理人制度；另一方面，完善员工培养体系，优化各级员工知识、年龄及能力结构。四是完善激励约束机制。应建立和完善科学的考评机制，切实打破岗位晋升上的论资排辈和绩效分配上的平均主义，做到奖惩结合，切实调动广大员工的积极性。

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（责任编辑 吴晓妹）