土地财政与官员行为对房地场市场的影响研究初探

彭程

摘 要：近年来，尽管经过中央数度重大调控，我国的房地产市场总体而言仍呈现愈涨愈烈的态势，即便在经济并不十分景气的大背景下，各线城市房价仍居高不下。笔者从土地财政和官员行为分析其对房地产市场的影响，以求从政府层面探究高房价成因，提出建议对策。

关键词：房地产市场；土地财政；晋升锦标赛

一、文献综述

对于房地产市场的研究，大底以经济学和政治学两方面进行研究。

就经济学观点来看，主要是从两个方面进行解释，一是房地产市场价格居高不下主要是由其自然属性所决定，苗天青（2004）和李伯含（2006）认为房地产市场具有区域寡头垄断结构，“房地产产品位置的固定性决定了房地产市场不存在全国性市场，而是区域市场。而区域市场中的竞争体现为相邻的房地产产品之间的竞争，在构成竞争关系的临近区域或临近地段，房地产企业及其房地产产品的数量是很少的，区域内少数开发商之间的竞争就是寡头竞争，由此在一定区域市场范围内形成的市场结构就是寡头垄断的市场结构。”[1]不过指的深究的是，张振华（2008）认为该理论在推导房地产市场的“区域寡头垄断结构”时，遭遇了困难。衡量市场结构需要三个指标：市场集中度、产品的差异化和进入壁垒。而从统计数据表明，我国房地产市场的集中度很低，且产品的差异化并不明显。如果仅从房地产市场位置的固定性就能够推导出其是“区域寡头垄断结构”的话，我们便可认定所有国家和地区、所有时期的房地产市场都是“区域寡头垄断结构”，这显然是不符合实际的[2]。二是通过供求关系寻找高房价产生的原因。供求失衡论是经济学者们最热衷的诠释高房价的理由，典型的计算办法是将房地产市场的需求分为潜在需求、真实需求、被动需求、投机性需求和其他需求[3]。建设部政策研究中心主任陈淮教授的算法常被引用：我国现有城镇居民7.7亿人，到实现“全面小康”的2020年，城镇居民预计将增长到8-8.5亿。有相当于3-5倍北京市人口的新增城镇人口将需要解决住房问题。原有城市人口也存在改善住房条件的需求，假定原有城镇人口均为四口之家，仅有20%的城镇家庭有改善住房的要求，且每户也只是想增加20平方米的住房，那么这个现实需求总量是近30.8亿平方米，相当于3个香港特别行政区面积。上述需要还只是刚需者，除了刚需者外还存在大量投资性需要，因此房地产市场在城镇化建设过程中供求严重失衡是导致房价高攀的重要原因。

就政治学观点而言，货币政策和土地财政是导致房价持续走高的两大温床。陈日清（2014）认为货币政策在房地产市场处于“平稳期”时，对房地产市场几乎没有作用，但是在房地产市场处于“上行期”和“下行期”时作用明显。预期货币政策变动对房地产市场具有预期调控作用，非预期货币政策变动则会弱化货币政策的预期调控作用，因此，具有一定规则、平稳可预期的货币政策将有助于维护我国房地产市场健康平稳发展[4]。朱一鸣等（2013）认为地方政府对土地财政的依赖导致了中央宏观调控房价的低效。由于土地出让金在地方财政收入中所占比重巨大，而其本身又与房地产市场双向相关，一荣俱荣，一损俱损，导致地方政府置中央调控措施于不顾。

在房地产市场博弈过程中，主要参与者包括中央政府、地方政府、房地产开发商、投资人、银行和刚需者，各参与者目的明确：中央政府希望在保证经济平稳发展的前提下尽可能下降房价，将资金回归实业市场；房地产开发商作为市场经济中的生产者自然是希望房价上升；银行和投资人最初在房地产市场所占比重甚微，但当房地产市场收益超过实业市场后，银行和投資人便开始将大量资金注入，其对房价所报的期望亦是上升；刚需者作为消费者则希望房价降低；地方政府的角色期望比较特殊，一方面，地方政府作为中央下设机构，理应响应调控房价的号召，另一方面，由于种种原因并未完全落实调控政策。本文着重于分析地方政府在房地产市场中扮演的角色及发挥的作用，通过地方政府的视角透析房地产市场调控难题。

二、土地财政

（一）土地财政的成因

我国土地有偿出让使用始于1987年，从地方政府历年土地出让价格来看，当年土地出让收入仅为0.352亿元，并在随后几年都处于较低水平。1993年土地出让收入为557.8亿元，1994年分税制改革后，小幅上升到639亿元，但接下来的几年，土地出让收入没有增加反而减少，到2000年又回到595.6亿元的水平，2001年突破1000亿元，之后土地出让收入快速增长，2007年超过1万亿元（见图1）。[8]

（图为1987-2008年间地方土地出让价格）

资料来源：1987—1998年数据摘自张清勇（2008），1999—2008年数据来自《中国国土资源统计年鉴》

从上表统计数据可以看出，分税制实施的以后，土地市场并未迅速成为地方政府拓展财政的主要途径，地方政府更多地从税费方面获得预算外收入，通过提供公共产品或公共服务收取相应费用来弥补财政空缺。财权的上交并未迅速对地方财政产生大规模影响，从1999年开始，地方政府财政预算内缺口逐渐扩大，地方土地出让价格也开始逐渐飙升。（见图2）

注：东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南；中部地区：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区：重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

资料来源：《中国城市统计年鉴》（1993—2009年）。

从图2可看出，1994年实行分税制改革是一次重要的转折点，地方预算内财政缺口由负转正，随着财权上交，地方预算愈发入不敷出。1999年是一个分叉点，中部和西部地区预算内财政缺口持续走高，而东部地区逐渐回复平稳。东部地区由于地理优势和历史原因，经济较中西部更为发达，基础设施和各项公共服务更为完善，经济总量的庞大保障了政府财政的稳定，而欠发达地区单靠预算内的财政收入已经很难满足地方事务的需求。

（二）制度保障地方土地财政

与西方资本主义国家不同，我国是以公有制为主体的社会主义所有制经济，实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地所有制，1988 年的《土地管理法》第一章第二条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；国家依法实行国有土地有偿使用制度。”这一制度无疑成为地方政府“低价征地、低价补偿、高价出让”的温床，也为整个土地流转过程中土地财政的产生打下法理基础，助长地方政府扩大“征地、批租”规模的动力。土地出让金在中央和地方的分成比例是20%作为城市土地开发建设费用，其余部分按40%上交中央财政，60%留归取得收入的地方政府。到1992 年分成比例的收取办法改为：土地出让金总额的5%上缴中央财政，其余均归地方政府自行使用。也就是说，现行的土地制度与征用制度为地方政府补充财政预算提供一条捷径，地方政府拥有强大的土地资源配置权为其土地财政的顺畅运行提供了制度保障。

（三）土地财政的后果

地方财政内预算缺口逐年扩大，在频频的事权累积，加之地方债务压制之下，地方政府若不拓展财政渠道，许多指标和任务将无法顺利完成。土地财政的存在确实能够暂时缓解地方债务，弥补财政的预算缺口，如若在地方政府进行土地财政行为中，能以合乎情理的价格出让土地，房地产商的生产成本也不会太高，房地产市场进一步也能稳定下来。然而，随着土地财政的实行，房地产商生产成本亦随之升高，由于市场作用房地产商抬升市场售价，而投机者看到房地产市场水涨船高亦将大量资金投入房地产市场，进一步推动房价上涨，而房价的上涨也为地方政府财政收入和地方GDP做出贡献。因此，地方政府的经济理性进一步抬升和推动地价上升。可以看到的是，任何完善的市场经济体制都是以实体经济或成熟的金融体系为依托的，由于房地产市场的特殊性导致其成为“稳赚不赔”的投资市场，其结果就是房价泡沫越吹越大，泡沫破碎所带来的对经济的伤害也越来越深。

三、官员行为的影响

（一）晋升竞标赛理论

锦标赛理论最早是由Lazear 和Rosen 提出的，他们在研究企业员工薪资时发现，在以职位决定薪资的竞争机制下，员工会为获得晋升后的高额报酬而提高工作效率，从而促使员工在组织内进行良性竞争，激发最大潜能[9]。体制内晋升的制度几乎完全契合晋升锦标赛理论，由于层级节制的官僚体系，中央对于地方官员间晋升有着很重要的话语权，而中央考量地方官员时是以地方经济为重要参考依据，因此，整个20世纪末我国政府都形成一种以GDP论英雄的风气，无论是一线城市或是边远山区，无不以提升GDP作为政府执政能力的体现，Li 研究发现地方政府年度GDP 增加率与官员晋升存在显著正相关关系，官员晋升每增加15%的可能性，年度GPD 增长率将提高6%[12]。地方官员因晋升压力会展开激烈的竞争，不仅能显著带动地方经济，更能鼓励行政官员发展创新意识，活化经济增长方式，因为在激烈的竞争环境中，创新无疑是脱颖而出的最佳途径。

然而，晋升锦标赛在带动经济的同时，也会造成一定的负面影响。首先，由于绝对绩效难以判定，且上层位置有限，因此这场以晋升为目的的竞争仅考量相对绩效，即一众地方官员中仅最佳者能获晋升，这无疑会造成官员行为的扭曲，甚至会存在刻意破坏对手绩效的现象，从行为学角度来说，能力越强者攻击力将越强；其次，由于竞争的存在导致竞争者只关心自己的相对位次，各地方政府间缺乏交流，容易形成恶性竞争，不利于实现资源的优化配置；最后，由于预算内财政有限，要想在竞争中凸显出来，官员会将更多的目光瞄向预算外财政收入，土地财政便呈现了愈演愈烈之势。

（二）任期因素

将晋升作为竞争收益来推动地方经济发展所引发的问题还包括官员任期内的行为。官员发展经济的一大动力是提升职位，达成目的的途径是发展地方经济，而经济发展所带来的负面效应却不在官员当时的考量范围之内。地方官员所要达成晋升的条件便是在任期内快速发展经济，粗放型经济发展模式曾因此成为在各地方官员间所乐道的，此类经济发展模式往往伴随着环境问题的发生。随着社会经济的发展，人民群众对环境的要求提高，粗放型经济已不再适用于地方发展经济的模式，而房地产产业便开始登上了拉动地方经济的大舞台。

行政机构内部的人事调动分为晋升、平调和降职三类，中央政府固定任期为5年一届，各地方政府任期也多为5年一届，然而由于行政机构奉行的首长负责制，鲜有地方官员在一个岗位上任满两届的情况，他们或因政绩显赫而快速晋升，或因突发问题而降职，或因考察需要而平调。对于地方官员而言，短期内拉动经济提升政绩要远强于地方长期可持续发展的需要，这里并不排除少数眼光长远的官员，但当样本数量足够充足时，贤明少数毕竟有限的，理性经济人始终占主体。因此，地方过短的任期和相对频繁的人事调动造成了官员的短视性。

四、对策与建议

（一）地方财政结构转变

地方土地财政正规化程度可由地方财政中土地出让金占比与房地产税收占比之间的比率推出，地方财政对土地出让金的依赖度是土地财政的重要成因，因此，变土地出让金收益为房地产税收制度能够从根源上减少土地财政现象的发生。然而人均GDP水平、产业结构升级水平和外资，这三个变量是地方财政、尤其是土地财政显著的决定变量。这就告诫我们，要尽快改变地方财政对土地出让金的依赖转变到对房地产税收的依赖上来，是不能操之过急的，地方财政结构转变的根本决定因素是经济发展水平和产业结构水平。

（二）官员考核制度改革

改变现行官员考核制度，是调控房价的必要措施，自十八大以来，中央政府不再将GDP增长率作为衡量，并开始考虑“去产能、去库存、去杠杆、降成本、補短板”的新经济增长模式，中央政府的行为势必会影响地方行政考量体系。笔者认为，除必要的经济增长趋势外，行政考量体系过程中，应当考虑民意、居民生活环境、当地人文环境、居民幸福感等一些非数字化的指标，通过多方面的综合考量来衡量官员升迁的资格。

当然，以非数字化的方式进行考量无疑会耗费大量的中央精力和财力，若单以行政手段去完成考量势必牵扯到更多利益集团，产生寻租、“买官卖官”的可能。出路在于加强人民群众的话语权，将考核的权力下放至社会，形成完善的社会监督和评价机制。最初建立中央评议的原因在于群众具有短视性，会因为短期内的经济增减评议官员绩效。随着社会经济的发展，人民对于非生存性需求也相对提高，行政层面短期人事制度又很难适应社会综合发展的要求，因此，通过完善选举制度和社会监督，让权于民，才能真正使官员变成人民的公仆，真正达成经济发展新常态的目标。

参考文献

[1] 李伯含.中国房地产业的市场结构与竞争行为研究[D].北京：中央党校，2006.

[2] 張振华.权力与市场的同向扭曲———中国房价的政治经济解读[J].珠江经济，2008，（9）.

[3] 陈淮，赵路兴.房价谁说了算？[M].南昌：江西人民出版社，2005.

[4] 陈日清.中国货币政策对房地产市场的非对称效应[J].统计研究，2014.

[5] 朱一鸣，董运来，宋璀.我国高房价成因分析及调控建议[J].中国市场，2013.

[6] 王姝.36个地方债3.8万亿，部分省会城市借新债还旧债[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/roll/20130611/8123917.shtml，2013.

[7] 李炜光.分税制的完善在于财权与事权的统一[J].税务研究，2008，（4）：14-15.

[8] 李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜———分税制改革、土地财政增长的策略性[J].经济学（季刊），2013，（4）.

[9] LAZEAR E P，ROSEN S.Rank -Order Tournaments as Optimum Labor Contracts [J].The Journal of Political Economy，1981，89（5）.

[10] ROSEN S.Prizes and Incentives in Elimination Tournaments[J].The American Economic Review，1986，76（4）：701-715.

（作者单位：中央民族大学管理学院）