论国有企业改制中的划拨土地处置

王同兵

摘 要 党的十九大报告指出，“要完善各类国有资产管理体制，改制国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改制，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。其中心环节和核心内容是建立现代企业制度，增强国有企业活力，提高国有企业经济效益。国有企业改制面临的主要问题之一是国有资产处置问题，尤其是划拨土地处置问题。国有企业划拨土地使用权，是指国有企业通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权，同时也是国家在一定年期内继续向国有企业无偿提供生产经营的场地。2017年7月18日，国务院办公厅《关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号），明确了国有企业改制土地处置方式。构建产权清晰、使用权类型及用途合规的土地产权关系，成了国有企业改制的内在要求和重要内容，也是建立社会主义市场经济的必然要求。

关键词 国有企业 划拨土地 处置

一、国有企业改制概述

国企改制经历了从放权让利、政策调整进入转换机制、制度创新的阶段。目前，大批国有企业建立现代企业制度试点，推行公司制、股份制、混合所有制改制，不断推进现代企业制度的建立与完善。

如果按照国有企业承担国有经济的使命和不同的功能定位，可将国有企业分为公共政策型、特定功能型和一般商业型企业三类。

第一类是公共政策（公益）型企业，主要是指处于自然垄断的行业、提供重要的公共产品和服务的企业，具体行业包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。这类国有企业不以营利为目的，主要承担公益目标。

第二类是特定功能型企业，主要是指涉及国家安全的行业、支柱产业和高新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛，具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等，而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化，这类企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

第三类是一般商业型企业。这类企业是除了上述两类企业以外所有的现有企业，属于竞争性行业，其生存和发展完全取决于市场竞争。

二、国有企业划拨土地使用权存在的问题

国有企业划拨土地存在的主要问题主要集中在存量划拨土地方面，尤其是经营性的存量划拨土地。目前，国有企业存量土地中大量的经营性用地的使用权还属于行政划拨的性质，这种土地用途与土地性质不一致的情况在现实中引发了系列的问题。具体如下：

（一）土地利用效率低下或闲置

因土地有偿使用政策未完全覆盖企业的所有用地，对于未实行改制的企业或改制时采用保留划拨政策的企业，其土地使用权类型仍为划拨，土地的处分权受到了严格限制。

第一，企业不敢用划拨土地。《国有企业改制中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）第八条规定：一是国有企业兼并国有企业或非国有企业，以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；二是在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；三是国有企业改造或改组为国有独资公司的。上述3种情形中，國有企业保留划拨用地方式的期限不超过5年。企业的划拨土地使用权非企业完全产权，到期后有被政府收回的风险，导致企业对持有的划拨土地不敢投入、不敢开发，怕被收回，存在企业投资风险，造成土地利用率低下。

第二，企业划拨土地闲置现象普遍。土地近几年一直处于增值的趋势，由于划拨土地无取得成本，部分土地甚至可以作为特殊用途土地减免土地使用税，企业为了维护自身利益最大化，不愿将超出自身实际需求，即处于闲置状态的土地交回政府收储，造成土地资源浪费。同时，国家或政府也实现不了其所有者的权益，造成国有土地所有权事实上的“虚位”。

（二）存在乱用土地或利用漏洞牟利情况

第一，对于存量的划拨用地，企业擅自改变土地用途，从公益（办公）用途变为经营用途或从工业用途变为商业用途。国企实施政企分开后，部分国家机关在职能转变中变成了企业，因划拨土地改变用途需要补交出让金或由政府收回土地并改变用途后通过“招拍挂”出让，企业为了减少投资支出，自行变更划拨土地的实际用途，但却未申请变更，形成了大量“隐形”经营性的划拨土地，与划拨土地的公益性相违背。

第二，取得划拨土地后改变用途获利。《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令第1号）第二十六条规定，划拨土地使用权人可按照标定地价的一定比例（最低不得低于标定地价的40%）补交出让金，将划拨土地变为出让土地。部分企业存在将实际闲置的划拨土地补交出让金后，改变土地性质及用途后转让获利。

三、国有企业改制中划拨土地使用权管理及处置方式

划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得，或者无偿取得而且没有使用期限的国有土地使用权。

1986年，根据社会主义市场经济建设需要，同时为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，对建设用地实行划拨土地使用权与出让土地使用权并行的“双轨制”。其中，划拨土地分为两类：一类是存量划拨土地，这主要指在《中华人民共和国土地管理法》颁布前，即土地使用权出让制度实施前通过无偿方式取得的划拨土地，其中有公益性划拨用地，也有经营性划拨用地；另一类是新增划拨土地，主要指在出让制度实施后所取得的划拨土地，该类划拨土地原则上只能用于城市基础设施建设、公益事业及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设。

本文所讨论的国有企业改制中划拨土地处置问题，是指国有企业持有的存量划拨土地处置。在计划经济体制下，无论是公益性用地还是经营性用地，企事业单位均通过唯一的行政划拨方式取得土地，所取得的土地由国家统一调拨，无偿使用。

为支持国有企业改制，进一步推进土地有偿使用制度，原国家土地管理局于1998年2月颁布了《国有企业改制中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号），对国有企业进行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改制中涉及的划拨土地使用权管理作出明确规定，规定国有企业使用的划拨土地使用权应当依法逐步实现有偿使用制度，根据企业改制的不同形式和具体情况，可分别采取土地使用权出让、土地授权经营、国家以土地使用权作价出资（入股）、国有土地租赁和保留划拨土地等方式处置国有土地使用权，这5种方式共同构成了国企改制划拨土地使用权处置的政策体系。

四、国有企业改制中划拨土地处置方式的优缺点及价值讨论

（一）补交出让金变为出让土地

国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。

国有企业划拨土地使用权可通过补交出让金，以协议方式变为出让土地。以划拨方式取得的国有土地使用权需要转让（出让）的，应当报有批准权的人民政府批准（一般为土地所在的市、县人民政府）。准予转让的，应当由受让方办理出让手续，缴纳土地出让金。应缴出让金不得低于该出让土地价格的40%。划拨土地补办出让手续的，出让年限自出让合同签订之日起算。

土地出让方式是土地使用权取得者取得用地的一种方式，同时也是土地资产处置的一种方式。出让的土地使用权是土地使用者向国家购买的一种财产权，土地使用者不仅可以占有、使用和取得土地收益，还可以独立支配和处置土地使用权。

优点：对出让土地来说，土地所用权人和土地使用权人的权利义务进行了明确的法律形式的界定，它是一种独立的物权，使用权人具有法定范围内任意的处置权，如转让、出租和抵押等。

缺点：地面无房屋建筑物的划拨土地一般不得协议出让，需由县级以上人民政府收回后，通过“招标、拍卖、挂牌”方式进行公开出让，这给企业取得土地带来不确定性或增加了土地取得成本。

地方政府在协议出让土地时，一些评估机构专业人员与企业串通，压低土地的评估价格，提供虚假数据，以此来帮助企业以较低的价格获得国有土地使用权，协议地价大大低于土地的市场价格，这使得大部分本应由国家收取的土地出让金白白流失。

原土地价值确定：《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令第1号）第二十六条规定，划拨土地使用权人可按照标定地价的一定比例（最低不得低于标定地价的40%）补交出让金，将划拨土地变为出让土地。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。据此，划拨土地使用权价值应不高于相应出让土地的60%。

适用范围：拟改制为混合所有制特、股份制企业，以及拟转让给改制分流企业（地上资产为改制分流企业所有）。

（二）将划拨土地变更为授权经营土地

国家将一定年期的（划拨）土地使用权作价后，授权给特定企业进行经营管理，該企业可以向其直属企业、控股或参股企业以作价出资（入股）或租赁方式配置土地，这种方式有利于盘活企业土地资产，优化配置土地资源，但被授权企业必须接受授权部门的监督。

采用授权经营方式处置土地资产的，其资本金按政府应收取的土地出让金额计算，这种使用权是国家以土地使用权价格的全额作为国有资本金授权给国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营。

优点：是指这种方式有利于盘活企业土地资产，优化配置土地资源。与出让、作价出资（入股）和租赁方式相比，经国家授权经营而获得的国有土地使用权人在权利取得时不必支付任何费用（如出让金、租金等）。

缺点：授权经营方式不是一种土地资产处置方式，实质是一种土地资产管理方式，也就是说，被授权经营的企业是在该企业集团内部代表国家经营管理土地，并必须接受授权部门的监督。

首先，被授权企业范围限制较为严格，必须是经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司，一般只针对央企。中小国有企业、外资企业、民营企业等都不可能成为授权经营国有土地使用权的权利主体。

其次，被授权企业处置授权经营土地受到限制，其可以向直属企业、控股或参股企业以作价出资（入股）或租赁方式配置土地，但向集团公司以外的单位或个人出租时，应报授权部门同意；对外转让时，需经授权部门和地方土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。

土地价值确定：《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改制和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号文件）指出：“进一步明确国家作价出资（入股）和授权经营土地使用权的权益。以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。”据此，地方国土部门一般会认定授权经营土地价值为相应出让土地的60%，目前国家正在部分地区试点将授权经营土地价值参照出让土地价值执行。

适用范围：经省级以上人民政府批准实行授权经营的企业，企业规模大、划拨土地面积大且多、国有资本金不足、关系到国计民生的大企业。

（三）政府将土地作价出资（入股）

国家以土地使用权作价出租（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作为出资投入改制后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。

土地作价出资（入股）国有企业改制中特有的一种土地处置方式，企业可依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押土地使用权。土地使用权作价出资形成的国家股权由国有资产投资主体委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

优点：企业不需交纳出让金或租金，资金压力减轻。土地使用权成为企业的法人财产，可以依法进行转让、出租和抵押等，有利于企业整体资产的合理运营，在一定程度上避免了国有资产的流失。

缺点：目前尚未有详细实施办法，国家与企业共担风险，国家股持股人不明，不便管理，影响国有股的切实实现。国家股同股不同权，在配股等方面容易造成国有资产收益的损失。土地资产总额巨大，会大大改变企业股权结构，影响企业生产效益指标，影响其他股东的积极性。土地资产日趋增值的特性得不到体现，国有资产收益不能随国有土地资产的增值而增加。

土地价值确定：企业在国企改制中通过作价出资（入股）方式取得土地使用权，是以相应价值的股权为代价的，其土地价值为相应出让土地价值。《对关于执行股份有限公司土地使用权管理暂行规定中的几个问题的请示的批复》（国土批〔1997〕56号）规定，对原划拨土地使用权采取国家股入股的，股份制企业对入股的土地享有与出让土地使用权同样的权利。

适用范围：具有国家授权投资机构资格的企业，划拨土地面积大、经营效益好、竞争能力强、有开发前途或政策上需扶持的关系到国计民生的企业。

（四）政府将划拨土地转为国有土地租赁形式

国家将国有（划拨）土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，办理土地租赁权证，并支付租金的行为，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的重要补充。

土地租赁合同经县级以上人民政府土地行政主管部门同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押实现时，土地租赁合同同时转让。

国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》第六条规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。”承租土地使用权的转租。承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，土地承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。

优点：企业化整为零，按年或固定期限分次支付土地租金，减少资金占用，缓解了国有土地使用权出让时一次性支付出让金的困难。企业处置土地较为灵活，即在按规定支付土地租金并完成开发建设，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，并依法登记后，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。

缺点：有关法律、法规不健全，使国有土地租赁工作缺乏全面的法律依据，导致地方国土部门无法可依，降低了此类处置方式的可操作性。

土地价值确定：土地租赁期间产生的土地租赁费用就可以计入长期待摊费用和租赁费作为土地价值。

适用范围：经营效益较差、竞争能力不强，一次性支付土地出让金困难的企业。

（五）保留划拨土地使用权

优点：节约土地使用成本。

缺点：企业只能自用，无法转让、出租和抵押。由国有企业继续用于生产经营的，企业每年以土地租金的方式将土地收益向所在市、县区土地管理部门支付，由土地管理部门按规定上缴财政。改制为股份制的国有企业无法继续使用划拨土地。

原土地价值确定：无价值或只体现取得时缴纳的补偿、安置等费用。

适用范围：涉及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地的企业。

（六）针对国企闲置划拨土地，政府应适当补偿，鼓励企业退回此类土地

优点：有利于政府集约节约利用土地。

缺点：对于部分闲置土地，如企业保留位置较优越土地，交回位置不利土地，不利于土地的再次利用。

土地价值确定：参照《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令第1号）第二十六条“划拨土地使用权人可按照标定地价的一定比例（最低不得低于标定地价的40%）补交出让金，将划拨土地变为出让土地”规定，对土地及地面附着物进行评估，按照出让土地的60%和地面附着物的评估价值给予企业补偿。

五、结语

国有企业改制是为了更好地发挥企业在市场经济环境中的作用，因此要合理对待改制过程中划拨土地处置问题，权衡各项处置方式的利弊，结合各企业及行业的实际情况，选取最有利于企业健康发展的操作方式，逐步引导国有企业，尤其是经营性国有企业使用土地向市场化运作方向转变，最终实现土地有偿使用的全面覆盖，建立、完善现代企业制度。

第一，对于公共政策型企业的划拨土地处置，应建立严格、规范的审查、监督机制。一是要明确划拨土地使用范围。应严格按照《物权法》“要严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”规定，明确划拨土地的使用目的严格限定在公益性目的上，其他情况下的用地一律通过有偿出让的方式使用出让土地。二是严控土地用途变更的审批程序。为避免企业以公益名义取得划拨土地使用权后通过改变用途而进行其他获利使用，必须设置严格的变更用途条件，禁止在批准用途和规划要求之外使用土地建设项目，不允许通过转让方式谋取利益。防止企业擅自改变用途而形成土地“隐形市场”，或通过“公益性”之名取地后又转手获利的情况发生。三是加强对划拨土地用途的监督。应严格按照国土资源部《划拨用地目录》中第四条“企业如因改制、转让土地使用权或者改变土地用途等不再符合《划拨用地目录》规定的，对所取得的划拨土地使用权应当实行有偿使用”规定，由国土部门定期对企业划拨土地的实际用途进行检查监督，发现事实上已改变公益性的用途的或具有经营性质的，收回划拨土地使用权或强制将其纳入出让的范围，并以土地租金形式对企业改变用途使用土地期间获得的收益予以收缴。

第二，对于一般商业型企业的划拨土地处置，应采取过渡性措施，逐步将存量的经营性划拨用地变为出让土地，最终实现土地有偿使用。一是明确此类企业使用土地的最终形式是出让或租赁。应适当放宽存量划拨土地出让的条件，允许该部分企业以定向出让、补交出让金的方式转变土地使用权类型，或允许企业以相对固定的年限及略低于市场价格的租赁，鼓励企业放弃划拨土地。二是严格控制过渡性措施的适用范围。虽然采取授权经营和作价出资（入股）方式在国企改革的过程中发挥了积极作用，但因通过出让方式将存量经营性划拨土地入市是最终解决途径，故对于采取授权经营和作价出资（入股）方式处置土地资产的国有改制企业，应设置严格的审批条件及手续要求，在条件成熟时，逐步向出让土地并轨，将土地过渡为有偿出让。三是限制划拨土地使用期限。应对经营性划拨用地明确一定的过渡期限，在过渡期内可暂时无偿使用，过渡期结束后应强制出让，否则由国土部门收回划拨土地使用权。

第三，对于特定功能型企业，应逐步由国家政策支持向市場化运行方向转变，但因体量庞大，其使用的划拨土地可采取较一般商业型企业相对宽松的政策加以引导和扶持，确保企业改革的平稳推进。

（作者单位为中国石化销售有限公司山东石油分公司）

参考文献

[1] 高茜.国企改革划拨土地处置的法律研究[D].西南政法大学，2012：223-225.

[2] 包俊.论我国经营性划拨土地使用权制度质改造[J].南京大学报，2007（6）：35-40.