金融服务增值税课征规则何以创制

●叶 姗

一、金融服务增值税课征如何成为难题

尽管制定增值税法早在10年前已列入全国人大常委会的五年立法规划，然而，2012～2016年间进行的营业税改征增值税（以下简称“营改增”）的试点改革却仍然是在财政部、国家税务总局制定的规范性文件主导下完成的，甚至没有先行修改《增值税暂行条例》。为了进一步推动“营改增”改革成果的法治化，国务院常务会议于2017年10月底简单修改了《增值税暂行条例》。增值税法的设计重在解决增值税的税收负担在纳税人之间的公平分配问题，制定该法不应仅限于认可税制改革的成果，而要引领进一步改革、直至建立规范的增值税制度，使之更加符合经济上和法律上的合理性。根据财政部公布的2017年财政收支情况，去年仅国内增值税收入就达到56 378亿元，在总体税收收入中占比近40%，〔1〕参见《改革完善增值税，提高个税起征点，减税降费逾1.1万亿元》，http://www.ylxw.com.cn/2018/0402/142193.shtml，2018年4月2日访问。是名副其实的第一大税种，对其进行立法的重要性可以想见。

课税要素明确与课税要素法定同属税收法定原则的题中之义，但很显然，金融服务增值税课税规则尚未创制完成。一个规范的增值税制度应覆盖所有商品和服务，就其在各个经济流转环节新增的价值额征税，金融服务亦概莫能外，然而，金融服务的增值额存在难以被准确计算的问题。因此，即使许多国家的增值税法将金融服务纳入增值税的征收范围，却因其难以适用增值税进项税额抵扣的计征方法而纷纷被作为免税项目处理。诚如学者所言，“基本上没有理由解释为什么对金融服务免征增值税”，“金融服务一般不予征税的原因在于，这些服务通常没有明确的收费，因此，很难确定应纳税额。”〔2〕［美］维克多•瑟仁伊：《比较税法》，丁一译，北京大学出版社2006年版，第327页。但是，要破解金融服务课征增值税的难题，免税规则却不见得被普遍认同，“既然大多数的消费品都征增值税，为什么银行（以及其他金融公司）的产出物——金融服务——要免征增值税呢？”“税收理论中是很难为这种免税找到一个具有说服力的根据的。”〔3〕爱德华和梅厄的观点，参见［美］爱伦•A.泰特：《增值税：国际实践和问题》，国家税务局税收科学研究所译，中国财政经济出版社1992年版，第96页。金融服务免征增值税很可能使税收负担分配失却公平。通常而言，免征增值税是一种为实现特定的经济社会政策目标的税收轻免课措施，归属于调控目的规范的范畴，但这种措施必然增加税收征管难度，故应以必要为限、受比例原则约束。

一般认为，金融服务是指金融机构运用货币交易手段融通有价物品，向金融活动参与者和顾客提供的共同受益、获得满足的活动；金融产品则是指资金融通过程的各种载体。金融机构包括所有银行、信用合作社、证券公司、金融租赁公司、证券基金管理公司、财务公司、信托投资公司、证券投资基金、保险公司和其他经监管机关批准成立且经营金融保险业务的中介机构。金融服务错综复杂，既有提供给消费者的服务，又有提供给生产者的服务；既有资产负债表内的资产负债业务，又有表外的中间业务，还有金融衍生品等创新业务；既有核心的金融中介服务，其性质属于收取对价的隐性金融服务，又有附属的直接收费服务，其性质属于收取费用的显性金融服务。广义的金融服务甚至还包括金融商品转让。与大多数国家对金融服务普遍免征增值税的处理方法不同，我国选择对金融服务全面征收增值税，同时对符合宏观调控政策的金融服务规定了免税规则。〔4〕参见财政部、国家税务总局《关于支持小微企业融资有关税收政策的通知》（财税〔2017〕77号）。

在我国，金融保险业是最后从形式上完成“营改增”的行业之一，〔5〕增值税（原营业税）的金融保险业子目由金融和保险两部分构成，本文重点讨论金融部分。其中金融服务增值税课征规则的创制难度最大，可资借鉴的域外经验最少。尽管对金融服务全面征收增值税使得中国增值税制度具有先导意义，但规则创制的过程称不上思路清晰，且始终处于不断的创新、调整和修正之中。概言之，我国增值税实行的是以征税为原则、以免税为例外的方案，即除了规范性文件明确列举的金融服务免征增值税外，其他金融服务分成贷款服务、直接收费金融服务、保险服务和金融商品转让四个子目。在强调存款利息属于不征收增值税的项目之外，财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（以下简称“财税〔2016〕36号文”）又以过渡政策的方式延续了原营业税的税收优惠措施，使得免征增值税的项目还涵括了利息收入、被撤销金融机构以财产清偿债务、一年期以上人身保险产品的保费收入、列举的金融商品转让收入、金融同业往来利息收入等。〔6〕参见“财税〔2016〕 36号”附件3； 《关于进一步明确全面推开营改增试点金融业有关政策的通知》（财税〔2016〕46号）明确，质押式买入返售金融商品、持有政策性金融债券等取得的利息收入属于金融同业往来利息收入。

因在“营改增”之前并非所有的金融服务皆需缴纳营业税，譬如，对证券投资基金管理人运用基金买卖股票、债券的差价收入免征营业税，〔7〕参见财政部、国家税务总局《关于证券投资基金税收政策的通知》（财税〔2004〕78号）。故原先的金融服务的税收负担并不重。研究显示，2012年度上市公司缴纳营业税行业的税收负担情况是：金融保险业实际缴纳的营业税占营业收入的3.29%，其中，银行业的比重为3.71%，〔8〕参见熊鹭：《银行业“营改增”研究——基于上市银行的实证分析》，《西部金融》2013年第11期。上述比重皆低于国务院《营业税暂行条例》规定的金融业名义税率5%。从此角度看，全面征收增值税极有可能增加金融业的税收负担。〔9〕“营改增”后，金融业的减负率达19.1%。参见上海财经大学公共政策与治理研究院：《中国全面实施营改增试点一周年评估报告（2017）》，第12页，http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c2732681/content.html，2018年 5月 6日访问。在“营改增”启动前，中央政府作出了“确保所有行业税负只减不增”的承诺，尤其是虑及金融服务课征增值税的难处，财政部、国家税务总局《关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（以下简称“财税〔2011〕110号文”）对金融服务设定了6%的较低标准税率，〔10〕“财税〔2016〕36号文”设定的税率6%是适用于非列举服务的标准税率，但不同于《增值税暂行条例》规定的适用于非列举货物的17%的标准税率，故笔者将6%称为较低标准税率。而且还规定金融业原则上适用增值税简易计税方法。当纳税人适用简易计税方法时，虽不能抵扣进项税额，但增值税税收负担通常低于适用一般计征方法计算而得的应纳税额。故此，允许纳税人，如涉农金融服务的纳税人等，〔11〕如财政部、国家税务总局《关于进一步明确全面推开营改增试点金融业有关政策的通知》（财税〔2016〕46号文）规定，涉农金融机构的服务收入和农业贷款利息收入，可以选择3%的征收率。选择适用简易计税方法被认为属于增值税轻免课措施。

依据“财税〔2016〕36号文”附件1中的注释，贷款是指将资金贷与他人使用而取得利息收入；直接收费金融服务是指为货币资金融通及其他金融业务提供相关服务并收取费用；金融商品转让是指转让外汇、有价证券、非货物期货和其他金融商品所有权。如此规定看似符合课税要素明确原则之要求，易于识别金融服务是否需要纳税，但因对金融服务全面征收增值税，面对层出不穷的金融创新产品是否需要课征增值税以及按照哪个子目课征，一直是金融服务增值税课征规则创制中的核心难题。尽管增值税原则上对明示免税项目以外的金融服务征税，但仍有必要通过法律解释甚至新创规则来应对不断涌现的金融创新产品。例如，欧洲法院常常在诉讼中要求成员国解释某项金融服务是否适用增值税免税规则。对其的一般判断方法是，先将金融创新产品与已有金融产品进行比照，尽量适用与其本质相同的金融产品的处理方法；确实无法比照的，再考虑是否将其列为免税项目，或按何种税率、依据何种计税方法征税。

目前，我国对直接收费金融服务所设定的增值税课征规则已基本成熟，故争议不大，而贷款服务和金融商品转让在“财税〔2016〕36号文”作出的整体制度安排后都有补充的解释性规则甚至立法性规则出台。比如，“财税〔2016〕36号文”规定，对金融商品持有期间（含到期）利息（保本收益、报酬、资金占用费、补偿金等）收入按照贷款服务缴纳增值税，但是未对何为保本收益作出界定。财政部、国家税务总局在《关于明确金融、房地产开发、教育辅助服务等增值税政策的通知》（以下简称“财税〔2016〕140号文”）中对其作了进一步明确，即保本收益是指合同中明确承诺到期本金可全部收回的投资收益。金融商品持有期间（含到期）取得的非保本收益不属于利息或利息性质的收入，不征收增值税。简而言之，具有保本性质的金融商品在持有期间取得的收益类似于借款利息，需缴纳增值税；具有非保本性质的金融商品的收益类似于股权投资的分红，无需缴纳增值税。如此规则设计无疑会对原先主流的保本理财产品带来影响。又如，“财税〔2016〕140号文”对其他金融商品持有至到期的情况作出了额外规定，即纳税人购入基金、信托、理财产品等各类资产管理产品持有至到期，不属于金融商品转让。

尽管金融服务全面改征增值税，但对大部分核心金融服务新增的价值额难以准确计算的问题仍未获彻底解决。目前，世界上尚无一个国家的增值税体制对全部金融服务实行全面征税。〔12〕同前注〔3〕，爱伦 •A.泰特书，第97页。从某种意义上说，部分金融服务直接沿用营业税的计征方法，不能抵扣进项税额，丝毫未改变其原本存在的重复征税问题，事实上尚未完成“营改增”。其实，增值税免征规则对纳税人的实际税收负担影响颇大，根本不宜简单地沿用营业税免税规则，此举无疑会破坏增值税抵扣链条的完整性。“推敲增值税免税和一般经济意义的免税这个词语的不同含义，可以得到如下关于增值税的悖论（自相矛盾之处）：那些被征税的实际上是免税的，而那些免税的实际上是被征税的。”〔13〕［美］罗伯特•F•范布莱德罗德编：《增值税中对不动产的处理方法：全球比较分析》，国家税务总局税收科学研究所译，中国财政经济出版社2015年版，第6页。此外，资管产品增值税课征规则的设计也有待改进之处。

二、金融服务免征增值税的传统规则

各国增值税法的总体发展趋势是征收范围的不断扩大，从而使得其征收对象从部分商品和服务发展到普遍覆盖，我国增值税制度改革的脉络同样如此。对金融服务免征增值税的处理方法，可以说是各国将增值税征收范围扩大至金融业后最初作出的选择。“至于其中存在的部分难以征收增值税的项目，到底是采用简易征收、免税还是另行征收新税种的方法，还有待实践进一步检验。”〔14〕叶姗：《增值税收入划分规则何以再造》，《法学评论》2015年第1期。大部分征收增值税的国家对收取费用的显性金融服务选择按照增值税标准税率征税，而对收取对价的隐性金融服务免税。还有个别国家对隐性金融服务设定零税率、征收其他税种、改良为进项税额部分抵扣的免税法。“欧盟成员国和其他国家对金融服务豁免增值税的公认理由是，很难使这些服务适用基于交易的发票抵扣型增值税制度。尽管这种理由仍然可以适用于金融中介服务，其中，服务的价值沉没于贷款利息和存款利息中，而这种理由不适用于提供明确费用的服务。”〔15〕Alan Schenk, Oliver Oldman, Cui Wei, Value Added Tax: A Comparative Approach, 2nd.Ed., Cambridge University Press,2015, p.354.

增值税始征于法国，后成为想要加入欧盟（欧共体）的国家必须先行开征的门槛性税种。欧盟成员国的增值税法的影响无疑是世界性的，它们对金融中介服务和记账、数据处理、清算和结算、托管、基金管理等金融管理服务免征增值税，免税的范围世界最广，而对理财、规划等代理和咨询服务按标准税率征收增值税，则是包括欧盟在内的世界各国的通行规则。

在增值税法发展的早期，各国纷纷选择对金融服务免征增值税的处理方法。1973年，当时开征了增值税的欧共体（EEC）6个成员国广泛讨论将增值税征收范围扩大至金融业的可行性，其中涉及的核心问题就是税基如何选择、税率怎样确定。最终发布在哈钦斯（Hutchings）报告上的结果是，对金融服务征收增值税的最大难处在于缺乏可靠的鉴别机制，若对金融服务征收增值税，肯定会造成信贷成本上升。“为了避开复杂的管理问题，例如，难以识别交易增加值行业，对包括金融服务业在内的行业实行免税。免税通常集中在主要的金融服务商，也就是说，由银行和金融机构直接提供的服务上。”〔16〕［美］V.图若尼主编：《税法的起草与设计》 第1卷，国家税务总局政策法规司译，中国税务出版社2004年版，第218～219页。欧共体1977年《增值税指令》（Directive 77/388/EEC）明确将金融业纳入增值税的征收范围，同时又将大部分金融服务列为免税项目。但是，欧盟（欧共体）不强制成员国必须免征金融服务增值税，而是赋予其决定是否征收增值税的权力，同时，还有国家允许金融机构自愿选择是否缴纳增值税。

欧盟2006年《增值税指令》（Directive 2006/112/EC）第3章“其他活动的豁免”第135条规定，成员国的下列交易免税：（1）保险和再保险业务，包括由保险经纪人和保险代理人提供的相关服务；（2）发放贷款及对贷款的管理业务；（3）买卖（或其他任意交易）贷款担保或任何其他资金担保以及管理贷款担保业务；（4）吸收存款、转账、支付业务及买卖可流通票据业务，但不包括追债业务；（5）买卖用作法定货币的银行钞票和硬币；（6）买卖（不包括管理和保管）股票、公司或组织之间利息、债券以及其他证券；（7）管理特殊投资资金。而第137条规定，成员国可以规定赋予金融机构选择纳税的权利。〔17〕See EU, Directive on the Common System of Value Added Tax （2006/112/EC）.对金融服务免征增值税中断了增值税的抵扣链条，不仅致使税收负担分配失却公平，而且还可能促使纳税人通过关联交易方式扣减其因免税而不得抵扣的进项税额。

作为增值税的母国，法国1979年将增值税征收范围扩大到金融业，但同样将大部分金融服务列为免税项目。《法国税法典》第261C条规定的免征增值税的金融服务包括：（1）银行与金融业务，包括信贷相关的交易、借款保证金和借款担保、信托基金交易、活期账户、支票、黄金投资交易、外汇交易等；（2）人寿保险以及保险中介和保险中介机构提供的相关服务。此外，第261-I-5条规定是在监管市场上进行的期货交易商品免征增值税，但会引发行业终止的商品交易除外。第262-II-12条规定，发行机构的黄金交付交易免征增值税。〔18〕Code général des Impôts of 2010, http://www.doc88.com/p-746868897881.html, last visit on Feb.1, 2018.同时明确纳税人有权选择是否缴纳增值税：若选择缴纳增值税、放弃免税待遇，则可行使增值税抵扣权，即抵扣上游采购环节向其转嫁的进项税额，其所转嫁的销项税额也可能被抵扣。

法国的金融机构可在证券交易、商业票据抵押和兑现、餐饮券发行、账款托收等金融业务中自愿选择行使缴纳增值税的权利。这种选择虽可使金融机构实现抵扣进项税额的目的，但也有可能增加部分客户（特别是不需要缴纳增值税的终端消费者）的税收负担，同时，也有部分客户可据此抵扣其所接受的金融服务的增值税进项税额，使税收负担有所减轻。《法国税法典》第260 B条规定，在不违反该通则第260C条适用范围规定的条件下，“银行、金融以及通常的货币证券”的业务，当它们不属于免税范畴时，可以选择缴纳增值税。一旦选定，选择权是全面性的并涉及所有交易。《法国税法典》第260 C条列出了一份交易清单，共14项，但不包括选择性的收益。例如，有价证券的出让和可转让债权证券；对保险协议征税的交易；债券和股票在发行和投资时收取的佣金；有关属于保险法典管辖的资本产品的交易等。〔19〕参见［法］蒂埃里•兰伯特：《法国金融和保险服务增值税的适用范围》，李军译，《国际税收》2014年第6期。

在大部分税种中，免税在功能上具有税收优惠的作用，可适当降低纳税人的税收负担，但是，增值税的情况却往往不是如此。“在增值税法中设置的税收轻免课措施，包括低税率、境内提供的零税率、免税项目和简易计税方法等，可能会使增值税法的设计因偏离计征原理而变得复杂，但可以实现改进税收负担分配的效果。”〔20〕叶姗：《增值税法的设计：基于税收负担的公平分配》，《环球法律评论》2017年第5期。我国金融服务增值税课征规则确立了零税率以外的轻免课措施。“税法经常可对本应征税的个人、项目或交易等提供特定的豁免。免税可能出于社会、经济或其他原因”，“增值税免税通常出于社会或福利原因”，“如果商品或服务免征增值税，那么供应商通常就无权扣除具有免税交易的商品或服务的增值税进项税。”〔21〕荷兰国际财税文献局（IBFD）：《国际税收辞汇》第7版，《IBFD国际税收辞汇》翻译组译，中国税务出版社2016年版，第173页。但金融服务免税的原因并非如此，“通常，金融（银行和保险）服务项目的增值税减免主要是因为，对组成大量金融活动的复杂中间业务，其逐笔交易的税基很难评定。理想情况下，只对由金融机构构造的实际增值（中间业务费用）征收增值税，而不对从金融机构获得利息、保费或收益的客户征税。”〔22〕OECD：《消费课税趋势（2012年版）：增值税/货物服务税和消费税的税率、趋势以及管理问题》，中华人民共和国财政部税政司译，中国财政经济出版社2014年版，第54页。

英国《增值税法》确立了金融服务免征增值税的原则，且在附录8和附录9中分别列举了适用零税率的个别金融服务和豁免征税的大部分金融服务，前者仅限于银行发行见票即付票据和中央银行之间或中央银行与伦敦黄金市场成员之间互相给付金币等金融服务，后者包括货币结算、贷款、提供分期付款融资工具、提供适格金融中介服务、证券或次级证券交易、账户运营、信托管理以及授权董事管理开放式投资公司的计划资产等金融服务。〔23〕See U.K., Value Added Tax Act of 1994, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/23/schedule/9，last visited on February 1,2018-2-1.若某项金融服务不在列举的范围内，就需按照标准税率缴纳增值税。此外，英国还颁行了《第701/49号增值税公告：金融》《金融业增值税手册》，以及《第701/21号增值税公告：黄金》《第701号增值税通知：保险》《第706号增值税公告：部分免税》《第706/2号增值税公告：资本货物方案》等规则。〔24〕参见杨小强、梁因乐：《英国金融服务的增值税处理介绍》，《金融会计》2015年第6期。

无论是将核心金融服务作为增值税免税项目、适用简易计税方法还是对其征收其他税种，皆有利于降低税务机关的税收征管成本，提高纳税人的税法遵从度。故此，虽然其破坏增值税抵扣链条的完整性，很可能导致重复征税，使得增值税的税收负担分配失却公平，但是在未找到合适的处理方法之前，免税仍是次优的制度选择。“多年来人们已在这个问题上做了大量的工作，也想了许多办法（如扣减法、缩短的现金流量法和改良的反向征收机制），但是没有一个办法得到普遍赞同。这些办法通常要不就是没什么效果，要不就是负担过重，再就是没有考虑到金融中介机构的复杂性”，“但是，基于新技术和会计准则的规范，为以利差为基础的金融服务行业设计一个公平的征税办法是可能的。”〔25〕同前注〔22〕，OECD书，第54页。还有学者提出，若一定要对金融服务征收增值税，只能采用账簿法，这是根据账簿记录而不是依靠增值税专用发票来计算增值额和应纳税额的方法。〔26〕参见杨斌、胡文骏、林信达：《账簿法增值税：金融业“营改增”的可行选择》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期。

除了法国，德国、奥地利、比利时、爱沙尼亚和立陶宛等欧盟成员国也适当地突破了对金融服务免征增值税的传统规则，但是，各国的增值税法差异甚大。例如，在可以征收增值税的金融服务的选择上，奥地利和比利时仅限于个别金融服务，德国、法国和立陶宛却选择了大部分金融服务，而爱沙尼亚选择的金融服务范围最宽。至于征税方法的选择，法国、比利时和立陶宛的立法规定，若金融机构选择缴纳增值税，则要就所有金融服务缴纳增值税，而不能仅仅选择部分金融服务。德国和爱沙尼亚的立法规定，金融机构有权就每一项金融服务选择是缴纳增值税还是申请免税待遇。〔27〕See Borselli, Fabrizio，A Sensible Reform of the EU VAT Regime for Financial Services, International VAT Monitor, No.5,2009, pp.375-377.总体上看，各国选择是否缴纳增值税，与其选择可能产生的税法遵从成本和额外费用的高低紧密相关。金融服务免税包括主体免税（entity）和交易免税（transaction）两种类型，免税的金融机构无需申报纳税，也不得主张进行进项税额抵扣；而仅仅就某项交易免税，金融机构不得抵扣与该项交易相关的进项税额，因此，其前提条件是不同性质的金融交易可以相区隔。

可以想见，随着数字经济日益成为经济本身，本来就易于流动的金融服务课征增值税的难处有可能被进一步放大。数字经济将使得增值税的征管对专用发票的依赖度降低，但能够提供金融服务的纳税人将大大增加，对于金融机构以外的金融服务提供者，有的国家试图从支付渠道入手，来降低税收征管面对广大消费者和中小经营者的难度。“当支付服务是通过IT系统实现时，我们能够断定该支付服务是IT服务而不是金融服务吗？如果这样的服务被认定为金融服务，随着数字经济的增长和发展，越来越多的非金融服务机构将面临着进项抵扣的问题，从增值税的长远发展来看，这将会使数字经济税收征管越来越复杂，也可能会导致增值税避税情况的发生。”〔28〕［奥］迈克•兰、［比］伊内•勒琼主编：《全球数字经济的增值税研究》，国家税务总局税收科学研究所译，经济科学出版社2017年版，第81页。数字经济很可能促使金融创新超速前行，哪些新型的金融创新产品可能被课以增值税，仍需在课征规则设计上不断作出突破、调整和修正。譬如，在个别国家决定对比特币征收增值税时，欧洲法院仍坚定认为，数字虚拟货币应免征增值税，这也就不难理解为何免税规则的突破主要发生在欧盟之外了。

三、金融服务免征增值税规则的突破

自1977年确立金融服务增值税免税规则后，欧盟（欧共体）未对其作过大的改动，直到2010年才提出增值税的未来是走向更加简化、稳健和高效的增值税制度，同时开始检讨是否仍然要坚持金融服务免征增值税的做法。〔29〕See EU, The Future of VAT: Towards a Simpler, More Robust and Efficient VAT System, 2010.“对金融服务和保险的创新征税仅在欧盟以外的国家（如南非、以色列、新西兰和澳大利亚）存在。”〔30〕［美］维克多•瑟仁伊：《比较税法》，丁一译，北京大学出版社2006年版，第327～328页。上述国家基本上都是征收新型的商品与服务税（GST）的国家。以南非为例，“南非简单地依据现金流确定纳税义务，简便易行。如果发生购买行为，那么一定会发生支付行为，而且支付行为一定会受到当地银行的影响。所以，在南非，银行被指定为代替供应商进行申报缴纳增值税的主体。”〔31〕同前注〔28〕，迈克•兰、伊内•勒琼主编书，第79页。一般认为，南非的金融服务增值税课征规则操作性强，而且与韩国、加拿大一样都对金融服务设定了零税率，新西兰则分列了适用免税规则或零税率的金融服务。

日本对直接收费的金融服务按照单一税率8%征收消费税，但同样对利息收入等金融服务免税。例外的是，安道尔对银行和金融服务增值税设定了9.5%的高税率（标准税率仅为4.5%）。在印度，金融业适用18%的标准税率；在摩洛哥，特定类型的伊斯兰（Islamic）金融产品适用10%的低税率；巴拉圭的一些基本金融服务适用5%的低税率；以色列用工资税（payroll tax on wages）代替金融机构增值税，其税率与增值税标准税率同为17%。〔32〕See International VAT and GST rates 2018, https://www.vatlive.com/vat-rates/international-vat-and-gst-rates/?referrer=&lastRef errer=www.vatlive.com&sessionId=1519272680555, last visit on Feb.1, 2018.以以色列为例，其从1976年引进增值税到1979年间对金融服务适用近似全额征税的方法，对金融机构提供的金融服务总价值或总增值额征收增值税，它将支付的工资、薪金和利润相加乘以适用税率后算出应纳税额，但自1979年起，开始对金融业征收不同于增值税的其他税种，降低了增值税的税收征管和合规成本，〔33〕同前注〔3〕，爱伦 •A.泰特书，第97～98页。另行征收其他税种无疑可填补核心金融服务不缴纳增值税的空白，但与增值税免税项目相比，银行不能抵扣提供金融服务而产生的增值税额，同样也不能产生销项税额。“俄罗斯是唯一把增值税应用于主要金融服务的任何形式的国家”，〔34〕同前注〔16〕，V.图若尼主编书，第219页。其《联邦税法典》（1998）第21章增值税的第149条不应缴税业务（获豁免税项）规定，除所列商品（工程、服务）的销售应予以免税（获豁免税项）外，其他金融服务均需缴纳增值税。〔35〕具体条文请参见俄罗斯《联邦税法典》（1998），http://tax.mofcom.gov.cn/tax/taxfront/article.jsp?type=103&id=fb8ab3461abd4 086ae1220cbbd955384，2018年2月1日访问。

各国在考虑如何对金融服务征收增值税时，大部分国家选择对收取对价的金融中介服务免征增值税，而对直接收费的金融服务按照标准税率征税。由于直接收费的金融服务的增值额易于衡量、进项税额可以抵扣，所以征税难度不大，而核心金融服务因需要综合考虑其本身的价值、风险补偿、资金时间价值、管理成本、目标收益等因素，故其增值额难被准确计算。选择免税的特殊处理方法实属不得已而为之，然而，对于以金融业为主的国家而言，对核心金融服务免征增值税难免造成大的财政缺口。因此，多数国家开始检讨甚至修正进项税额不可抵扣的免税规则，或将其改为进项税额可以抵扣的零税率，或将其改为进项税额可部分抵扣的免税法，包括按比例抵扣、抵扣服务成本、分配抵扣额等。在挪威，其还提出对金融服务分别征收增值税和资本利得税的做法，即将利差收入、外汇交易、债券、金融衍生品收益等核心金融服务剔除出增值税的征收范围，而另行征收资本利得税。

无论是创制增值税进项税额的特殊抵扣规则还是允许金融机构自愿缴纳增值税，皆为保障纳税人享有增值税抵扣权，维持增值税抵扣链条的完整性，从而真正解决重复征税问题，让纳税人的实际税收待遇符合其经济利益最大化的衡量标准。“大部分国家对金融服务免税。这样，提供金融服务的银行和其他机构自然会面临部分免税的问题。例如，金融机构提供金融服务，金融服务是免税的。如果金融机构也提供商务咨询，而商务咨询是按主要税率征收增值税”，“法律允许金融机构申请与其商务咨询服务有关的电话账单上的增值税抵扣，但其金融服务却不许可。”〔36〕同前注〔16〕，V.图若尼主编书，第234页。金融机构所承担的增值税的税收负担可以通过其所收取的对价和费用转嫁给消费者或非金融机构，无疑有可能降低金融产品的收益率或提高金融产品的销售价。“对金融服务适用增值税免税政策会引发消费者和企业决策的转变。”免税“意味着金融机构将有大量的进项税无法收回”，“这就促使金融机构倾向于自我供应以避免从其他企业购买时产生无法收回的增值税。”〔37〕同前注〔22〕，OECD书，第54页。

无论将哪些金融服务纳入增值税的征收范围，各国一般都会选择不对利息收入征税，“利息是一种比较复杂的价格，其中含有资本的真实成本、通货膨胀率的因素和中间媒介的成本。而且金融媒介的提供方式和费用支付方式多种多样，因此征税必须小心从事。〔38〕同前注〔3〕，爱伦 •A.泰特书，第97页。另外，各国对核心金融服务所设定的免税规则比较复杂（参见表1），以期能真正实现税收优惠效果。其中还有两个极端的立法例：一是原则上免税，仅对极个别金融服务征税，如挪威仅对金融租赁和安全托管征税；二是原则上征税，仅就列举的金融服务免税，如墨西哥对贷款利息、互换、期权、期货、寿险免税，外汇交易、债务贴现以外的金融服务征税。〔39〕参见熊鹭：《比较金融税制》，中国财政经济出版社2013年版，第9页。我国台湾地区使用营业税的计征方法课征增值税，“金融业因其加值额计算不容易，故维持以往按照‘营业总额课税方式’”，“由于金融业之课税，直接按照销售额乘上税率5%，而不得扣抵进项税额，故其税率提高至5%时，将比其他行业之税负（2%）更重，而有违公平负担原则。”〔40〕陈清秀：《税法各论》上册，元照图书出版公司2014年版，第456～457页。

在理论上，金融服务有隐性与显性之分，分别适用免税规则和征税规则，但在实践中，金融服务不见得总能被清晰界分。实际上，关于利息是否应当缴纳增值税和承担何种程度的增值税，专家之间仍未达成共识。金融服务税收征与免规则的适用前提就是识别金融服务的性质。“原则上，金融服务的任何手续费或收费都应该纳税。困难在于，当决定支付利息或手续费的标准的时候，要将这一收费与其他要素区分开。而其他要素中包括所涉及的资本的实际成本、从事交易的贷方风险以及在交易期间的通货膨胀率。包括这些要素的交易又被称作主要的金融服务。由于其中的复杂性，几乎所有国家都对金融服务免税。”〔41〕同前注〔16〕，V.图若尼主编书，第219页。正可谓选择征收增值税，课税要素的设计有相当的难度；选择免征增值税，理由又不那么充分。“尽管对金融服务项目征收增值税将提升金融系统的运行效率，事实证明，在缺乏一个简洁且强有力的措施以评估税基的情况下，这样的税收机制会导致较高的税收遵从成本、管理费用和执行成本。”〔42〕同前注〔22〕，OECD书，第54页。

表1 部分典型金融服务增值税课征规则的比较〔43〕参见《金融业增值税的国际征管经验及启示》，http://news.hexun.com/2016-05-28/184114950.html，2018年2月1日访问。

2008年国际金融危机爆发后，欧盟于2011年提议各成员国考虑对股票、债券、衍生品等金融商品的交易征收金融交易税（美国经济学家詹姆斯•托宾于1972年设计的税种），“这种税由参与交易的各方（包括中介机构）负担和缴纳。在欧盟提出的2013版金融交易税草案中，普通股和固定收益的证券适用0.1%的税率，而期货合同、名义本金合同、互惠信贷和指数等衍生品则适用0.01%的税率。”〔44〕同前注〔21〕，荷兰国际财税文献局（IBFD）书，第184～185页。法国是欧洲首个也是目前唯一一个征收金融交易税的国家，自2012年11月1日起，其对国内109只上市公司股票征收0.2%的股票交易税，自2017年10月1日起，税率由0.2%提高到0.3%，征收范围扩大到短线日内交易。除了法国，德国、奥地利、比利时等10个欧盟成员国在2015年12月召开的财长会议上同意开征此税，对所有与货币兑换有关的国内证券和外汇即期交易征收税率统一的税收，但进展缓慢。此外，还有部分成员国选择对金融服务征收其他税种，如意大利对银行各种业务征收印花税，但另行征税的缺点十分突出。

四、我国金融服务增值税课征规则的设计

我国“财税〔2016〕36号文”规定的简易计税方法，其应纳税额是按照销售额和增值税征收率计算的增值税额，不得抵扣进项税额；而按照一般计税方法，其应纳税额则是当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额，其中，销项税额是纳税人发生应税行为按照销售额和增值税税率计算并收取的增值税额。不同金融服务销售额的确定方法分别是：贷款服务以提供贷款服务取得的全部利息及利息性质的收入为销售额；直接收费金融服务以提供直接收费金融服务收取的手续费、佣金、酬金、管理费、服务费、经手费、开户费、过户费、结算费、转托管费等各类费用为销售额；金融商品转让按照卖出价扣除买入价后的余额为销售额。其他金融商品转让包括基金、信托、理财产品等各类资产管理产品和各种金融衍生品的转让。〔45〕参见“财税〔2016〕36号文”附件2。《关于租入固定资产进项税额抵扣等增值税政策的通知》（以下简称“财税〔2017〕90号文”）规定，资管产品管理人运营资管产品提供的贷款服务、发生的部分金融商品转让业务，分别以2018年1月1日起产生的利息及利息性质的收入为销售额，而转让2017年12月31日前取得的股票、债券、基金、非货物期货，可以选择按照实际买入价计算销售额，或者以2017年最后一个交易日的股票收盘价、债券估值、基金份额净值、非货物期货结算价格作为买入价计算销售额。

我国金融服务增值税课征规则尤以资管产品增值税课征规则最为典型，其规则的形成过程可最大程度地反映我国金融服务增值税课征规则的设计特色，即资管产品增值税课征规则的实施两次延后反映出我国金融服务增值税课征规则的创制呈现出试错、证成和微调的发展脉络。理论上言，增值税立法不仅要尽可能地使课税要素明确并可被最大程度地遵守，而且要满足安定性和可预测性的要求。依据我国《立法法》第6条之规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定权利与义务、权力与责任。尽管新课税规则的创制难度很大，但规则频繁变动极不利于金融创新和金融行业发展。“财税〔2016〕36号文”承继了财政部、国家税务总局《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》（以下简称“财税〔2006〕5号文”）对于利息收入、转让价差与服务费征税的规定，〔46〕“财税〔2006〕5号文”规定，对受托机构从其受托管理的信贷资产信托项目中取得的贷款利息收入，应全额征收营业税。将征税对象从资产证券化扩大到所有资管产品上，但未能明确规定纳税人的归属。

就直接收费金融服务而言，纳税人相对清晰，只能是提供金融服务的金融机构，但资管产品纳税人的归属则存在争议。此处所指的资管是指大资管——包括所有受人之托、代人理财的业务，包括银行表内表外理财资金、信托管理资产、公募及私募基金、券商资管计划、基金及其子公司资管计划、保险资管计划等。在表2中，财政部、国家税务总局《关于资管产品增值税有关问题的通知》（以下简称“财税〔2017〕56号文”）按照“大资管”的概念列举了各种资管产品及其管理人，管理人包括金融自营机构、证券投资基金和其他等。此外，还设定了授权性规则，即财政部和国家税务总局有权规定对其他资管产品管理人及资管产品征税。该规则体现了原则上对新型金融服务征税的税制设计思路，但最好的方法应当是在立法上定义何谓“金融服务”、谨慎处理金融创新产品的增值税课征问题。

依据我国《证券投资基金法》第8条之规定，基金财产投资的相关税收，由基金份额持有人承担，基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴。上述条款未能明确相关税收所指税种是否包含增值税（原营业税）及其附加税费和企业所得税、个人所得税在内，扣缴义务人是法律法规拟制的承担代扣代缴义务的纳税主体，《增值税暂行条例》第18条拟制的扣缴义务人仅限于境外纳税人在境内销售劳务的情况。“财税〔2016〕140号文”则规定，资管产品管理人运营资管产品过程中发生的增值税应税行为（以下简称“资管产品运营业务”），以资管产品管理人为增值税纳税人；同时，明确了其暂适用简易计税方法，按3%的征收率缴纳增值税。还规定金融机构发放贷款后，自结息日起90天内发生的应收未收利息按现行规定缴纳增值税，自结息日起90天后发生的应收未收利息暂不缴纳增值税，待实际收到利息时缴税。

表2 “财税〔2017〕56号文”规定的资管产品及其管理人

资管产品是由委托方将资金交给托管方，由管理方投资管理，并由受益方承担投资损益。其中，托管方提供资金和金融资产的托管服务（部分产品只是保管）取得托管费，管理方提供投资方案和投资服务取得管理费（部分产品分享投资收益）。资管产品运营业务涉及的增值税应税行为包括转让资管产品、运作资管产品且取得收益和收取管理费。“财税〔2017〕56号文”规定，管理人可选择分别或汇总核算资管产品的销售额。就利息收入而言，合并、分开计算没什么差别，但是买卖价差收入合并、分开计算就有可能存在差异。银行可以选择合并计算，但要注意表内与表外资管产品之差异，保本理财产品属于表内资管产品。银行按照银监会的要求，对保本与非保本理财产品进行独立核算，但未建立独立的托管账户，只是简单地分成保本账户和非保本账户。其他管理人适宜分开计算，因为都是表外资管产品，而且合并计算还有可能不符合金融监管要求。如表3所示，资管产品增值税课税规则系统因机构性质和交易类型的不同而有所区别，导致这种差异发生的原因，既有增值额难以准确计量的因素，又夹杂有各种复杂的政策考量。

对资管产品运营业务如何征收增值税的处理方法有穿透和不穿透资管产品管理人两种。其一，穿透是指视为资管产品投资者（即委托投资的主体）直接进行了底层的金融投资，根据底层的投资收益判断其所取得的收益是否需要和应当如何缴纳增值税。如果管理人仅仅是通道，那么作此判断是有可能的；如果资管产品是管理人发行的，那么投资者其实很难了解底层投资；其二，不穿透是资管产品投资者购买资管产品和管理人进行底层投资是相分离的投资行为。换言之，资管产品管理人和投资者属于增值税抵扣链条的两个环节，两者分别就其自身取得的收益判断应否缴纳增值税。“财税〔2017〕140号文”选择了不穿透的处理方法，直接将管理人确定为资管产品增值税的纳税人而不仅仅是扣缴义务人。管理人进行底层投资取得的收益适用3%的征收率，不得抵扣进项税额；投资者购买理财产品取得的收益适用6%的较低标准税率，可抵扣进项税额。

表3 不同种类资管产品的增值税课征规则

资管产品增值税课征规则本应自2016年5月1日起实施，但是财政部、国家税务总局《关于资管产品增值税政策有关问题的补充通知》（以下简称“财税〔2017〕2号文”）推迟了规则的实施时间，并强调按照现行规定缴纳增值税；“财税〔2017〕90号文”再次推迟了规则的实施时间，且明确了资管产品运营业务销售额的确定方法。“税收政策有着实质上的合理性却欠缺形式上的合法性，不如税法规范的稳定性，极富效率的同时却可能暂时牺牲公平，对纳税人而言，很可能侵害其预期利益”，“增值税税收政策的数次试错、税制改革的适时调整和税收规范的持续改进之间相辅相成。”〔47〕同前注〔14〕，叶姗文。鉴于资管产品有投资周期，而且有可能允许随时赎回，故获得投资收益的投资者具有不确定性。另外，资管产品的投资者众多，产品在申购、赎回时要特别注意核算增值税额，否则，对管理人而言，其所缴纳资管产品增值税要按照简易计税方法计算，不能通过增值税额抵扣链条向投资者转移。如果管理人没有在投资者获得投资收益时同时将其所缴纳的资管产品增值税税额从中提取缴纳，就有可能需承担本应由投资者自行承担的税收。这也是该规则两次推迟实施的原因所在。

私募投资基金作为契约型基金，实质上是一种信托法律结构，不具有法律主体资格，而属于资管产品的范畴，因此，适用简易计税方法按照3%的征收率计算增值税应纳税额。有限合作基金是独立的纳税人，其投资收益所发生的增值税缴纳义务应当由基金自身履行。信托如何课税目前有导管论和实体论两种学说，即如果将信托视为导管，就要对基础资产征税；如果将信托视为实体，就直接对信托公司征税。信托产品转让是通过转让信托受益权份额而不是直接转让份额来实现的，同样应视为转让资管产品。“财税〔2017〕56号文”规定，管理人接受投资者委托或信托对受托资产提供的管理服务以及管理人发生的除规定外的其他增值税应税行为，按照现行规定缴纳增值税。私募基金管理人收取的费用所发生的增值税纳税义务，由管理人承担。如果管理人是增值税一般纳税人，其管理费收入属于直接收费金融服务收入，按照6%的较低标准税率缴纳增值税；如果管理人是小规模纳税人，其管理费收入按照3%的征收率计征。

资管产品运营业务涉及底层投资与管理服务两类增值税应税行为，分属于金融投资和金融投资服务，后者收取管理费、业绩绩励等费用，性质上是管理人因提供金融服务而取得营业收入，应当作为直接收费金融服务收入课征增值税；前者可能发生投资收益或投资亏损，属于投资基础有价证券的资本利得的范畴，而不是因提供金融服务而产生增值。金融投资其实不创造价值，整体上接近投机性的零和游戏，它不仅有可能发生亏损，而且即使产生收益，也不能将其等同于增值。简而言之，对资本利得征收增值税的制度安排并不合适，对其征收所得税（或资本利得税）更为妥当。对资管产品投资者而言，其投资收益可能是利息收入和买卖差价收入，其中，转让收入应作为金融商品转让收入征收增值税，转让后若能产生溢价，方要缴纳增值税。

资管产品管理人应当分别核算其所提供的金融服务的销售额和资管产品增值税项下的销售额，后者肯定适用简易计税方法，前者适用何种计税方法取决于管理人是否为增值税一般纳税人。而管理人是否属于增值税一般纳税人，除了要计算其因提供金融服务而直接收取的费用外，是否还需要加上其所缴纳的资管产品增值税项下的销售额呢？从纳税申报的角度言，管理人在申报缴纳增值税时需要申报其应缴纳增值税的全部销售额，包括免税销售额和税务机关代开发票销售额。〔48〕参见国家税务总局《关于增值税一般纳税人登记管理若干事项的公告》（2018年第6号公告）。若管理人仅就其直接收取的费用尚不能达到一般纳税人的法定标准，而加上资管产品增值税项下的销售额就有可能超过上述标准时，是否需要按照两者相加的结果来判断纳税人显得至为关键。一般纳税人的增值税税收负担要普遍高于小规模纳税人，由于两类增值税应税行为的销售额分别适用不同的计税方法，理论上说，这两类销售额是分别计税的，要准确掌握纳税人的管理服务收入数额并非难事。管理人作为资管产品增值税的纳税人只是一种便于税收征管的立法技术，将其资管产品项下的销售额用作判断是否属于一般纳税人并不合适。

五、余论：金融服务增值税课征规则之改进

衡量金融服务增值税的税收负担，除了要关注其计税依据与适用税率的变化外，还要观察其税收收益在中央与地方之间的分配格局及未来走向，它实际上会深刻影响金融服务增值税课征规则可能的改进方向。“营改增”之前，在金融业所缴纳的营业税收入中，各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归中央，其他金融保险业营业税收入既有全部归省级预算，如山东、海南、内蒙古、广东，又有全部归市县级预算，如湖北，还有省级和市县级按照60%:40%的比例分享的，如浙江。〔49〕参见叶姗：《法律规制税收竞争何以可能——基于我国省级预算单位的四重法律角色》，《比较法研究》2015年第1期。“营改增”之后，金融业所缴纳的增值税由中央和地方按照50%:50%的比例分享。〔50〕国务院《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号）。至于省以下的分享比例，仍由各省级预算单位根据“营改增”所引起的整体税收负担变化自行决定如何进行调整。〔51〕如海南省《实施新一轮分税制财政体制方案》（琼府〔2017〕92号）规定，增值税由省与市县按照30:70分享。中央与地方增值税分享比例的调整是根据“营改增”给整体税收收入的分配带来的影响所作出的，而仅就金融服务所缴纳的增值税而言，地方分享比例其实是有所提升的。金融服务是流动性很强的税基，收入划分规则的修改势必引起税收竞争，其课征规则亟待进一步改进。

各国金融服务增值税课征规则发展的基本脉络是：基本免税、选择部分金融服务征税、选择缴纳增值税或称允许放弃增值税免税待遇、就B2B电子商务征收增值税等。如何更好地解决金融服务课征增值税难题属于各国基于税收主权自主创制和调整金融服务增值税课征规则的范畴。“在有广泛的税源、复杂的政治和监管环境下，南非操作性强的解决方案也许并不是那么容易就可以被欧盟采纳和实施。但是，欧盟更加严谨和简化的法律可能性会使数字化供应链中的增值税处理更清晰。”〔52〕同前注〔28〕，迈克•兰、伊内•勒琼主编书，第79页。数字经济则使得金融服务增值税课征规则产生了进一步调整的客观需要。“修正免征的级联效应的方法之一是将零税率适用于B2B金融交易”，“对所有最终消费者的明确收费征税将允许对至少一部分金融服务最终消费征税。然而，这种解决方法仍然将涉及基于B2C金融服务收费以外的收益征税过轻，而且会损害增值税的自我管理功能。”〔53〕OECD, Consumption Tax Trends 2016: VAT/GST and Excise Rates, Trends and Administration Issues, p.115.

尽管我国宣布对金融服务全面征收增值税，但是，无论是设定大量免税项目、按照较低标准税率或简易计税方法计征增值税，诸如此类的轻免课税措施都意味着金融服务课征增值税的难题尚未被彻底解决，仍待进一步改进，轻免课税措施适当与否应以税收负担能否公平分配为衡量标准。“税收效率强调应尽可能构造使抵扣链条完整的课税要素体系，确立纳税人的增值税抵扣权，使税收负担在不同环节间合理分配；税收公平通过设置税收轻免课措施实现，但允许纳税人放弃增值税免税、轻税待遇，使税收负担在不同群体间公平分配。”〔54〕同前注〔20〕，叶姗文。想要解决金融服务增值税课征规则难题，立法的重点应放在如何改进适用于核心金融服务的简易计税方法和不能抵扣进项税额的免税规则的设计上。若简易计税方法和免税规则的设置超过必要限度和合理范围，就有可能从根本上减损增值税法的公平性和遵从度。增值税的设计若严重偏离税收中性的计征原理，极易造成纳税人的税收负担过重。

尽管制定法总是被认为更具有安定性和可预期性，但如同税制改革不曾止歇一般，增值税制微调并不可避免。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）强调重大改革应于法有据，确立了以立法引领改革的思路。因此，金融服务增值税课征规则虽处于初创阶段，但确有持续改进之必要，务必通过修法而行。详言之，待金融服务增值税课征规则实施相当一段时间后，根据金融业增值税实际税收负担进行调整，直至废止简易计税方法，全部改为一般计征方法，同时应考虑适当调低主要适用于服务业的较低标准税率，或增设一档专用于服务业的低税率；在轻免课税措施方面，有必要首先确立纳税人的增值税抵扣权，进而创制增值税进项税额的特殊抵扣规则。至于从性质上说应当征收所得税而不是增值税的收入类型，则应调整为征收所得税。对于争议不断的资管产品增值税课征规则，除了要遵循上述改革脉络外，还要特别注意简化税制设计。总之，增值税法应兼顾简化税制和公平税负之设计思路，明确规定立法宗旨、基本原则和基本课税要素，以期能真正实现税收负担公平分配。