上海住房租赁市场的问题与发展对策研究

文/傅益人

多无购房能力却有住房需求人群的切身利益。加快租赁房建设符合满足新时代人们居住需要的要求，能够为来沪工作却尚无购房能力的青年人才提供解决居住问题的路径，有助于帮助来沪人才扎根上海，有助于上海“五个中心”建设。为了更好地规范住房租赁市场发展，2016年6月，国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，2017年9月15日，上海市政府办公厅发布了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》，两份意见都明确指出了要“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系”。2017年10月，党的十九大报告再次明确了住房的定位，并强调要加快建立租购并举的住房制度。同年12月，全国住房城乡工作会议召开，会上进一步强调要深化住房制度改革，加快建设租购并举的住房制度。

一、上海住房租赁市场的现状

为了更好地贯彻落实党的十九大提出的加快建立租购并举住房制度的要求，上海正在不断加快建设住房租赁市场，加速形成全方位、多层次的房地产供应体系，从而满足不同阶层的居住需要。然而当前上海的住房租赁市场仍然面临许多问题，如住房租赁市场供给结构不合理、法律体系不健全、市场机制不完善等，这些问题严重影响了住房租赁市场的发展，对创新房屋租赁模式，健全房屋登记制度、完善市场诚信体系构成了障碍。

当前，商品房、保障房、租赁房共同组成了住房供应体系。在这个体系中，租赁房尤为重要，它关系到许许多

目前，上海的房地产市场结构明显缺乏合理性。《上海市住房发展“十三五”规划》明确指出，“十二五”时期，上海市新建商品住宅销售面积高达8872.24万平方米，而全市公共租赁住房（含单位租赁房）累计仅供应房源8.77万套，租购比失调现象十分明显。上海的住房租售比仅约20%，而西方发达国家的这一数值均已达到25%以上，美国与英国更是高达35%和37%。此外，在房地产市场结构方面，我国的租赁市场占房地产市场的比重仅为6%，与美国的50%和日本的72%相距甚远。从中不难看出，上海的住房租赁市场还有极大的发展空间。

（一）市场需求状况

目前，上海约有1000万非户籍人员，其中来沪工作人员和新毕业大学生是住房租赁的主要对象。来沪工作人员大多无购房能力，所以只能依靠单位宿舍解决住宿问题，而大学毕业生由于初入社会，经济基础较弱，暂时也没有购房能力。此外，除部分优秀来沪人才和优秀大学生因可以直接落户而拥有购房资格外，大部分非户籍人员没有购房资格，他们只能通过租赁住房来暂时解决居住问题。一般而言，大学毕业生和较为年轻的来沪人员工作五年后才具有购置首套房的能力，所以他们的租赁需求是短暂的。因此，上海的租客群体呈现出年轻化的趋势。而对于部分追求生活品质的来沪人员而言，他们会选择继续租赁住房居住，但对于租赁住房的品质要求将有所提升，从而产生差异化需求。综上所述，上海的住房租赁市场正逐步呈现出年轻化、过渡性、差异化的特点。

（二）市场供给状况

目前，上海的住房租赁市场主要房源为居民的自有住房、政府的保障性住房和机构租赁住房。其中，居民自有住房在租赁市场中所占份额最大。不过，随着国家“租购并举”政策的不断推行，大量开发商开始建设机构租赁住房，包括长租公寓在内的机构房源占比近年来呈现出不断上升的态势。

1.居民自有住房供给。居民自有住房供给是上海住房租赁市场的主要房源，在市场中占比近九成。大量居民将自有闲置房源通过中介、网络等各种方式向社会公开，向租客出租。当然，也有部分房东直接与租客建立租赁关系，但由于市场信息的不对称等原因，此类状况较少。

2.保障性住房供给。上海的保障性住房供给分为两种，其一为共有产权房，其二为公租房。根据《上海市住房发展“十三五”规划》，“十二五”期间，上海市共有产权房累计签约约6.6万户，公共租赁住房累计供应房源8.77万套，至“十三五”结束，预计将新增供应各类保障性住房约55万套。由此不难看出，上海市的保障性住房建设仍大有作为。保障性住房主要是针对具有购房资格但无力购买的中低收入群体，这部分群体人口数量庞大，涉及面宽广，关系到市内各行各业。数据显示，上海的保障性住房占比仅为1.5%，在国内一线城市中排名靠后。尽管“十二五”期间上海大力推动保障性住房建设和发展，向特定人群推出了数量庞大的保障性住房，但仅共有产权房一项，上海就四次调整准入标准，这充分说明保障房市场仍然显现供不应求的局面。

近年来，上海的租赁房保障模式也在不断发生变化，从廉租房到公租房，从固定户型到多重户型，从“实物配租”到“货币配租”，从征集房源到提供补贴，保障房与租赁房的模式转变使中低收入人群的住房问题得到缓解，他们拥有了更多的选择途径，也大大降低了政府主管部门的工作难度，提高了居民的居住满意度。

3.机构租赁房供给。随着党的十九大报告再次提出加快构建租购并举的住房制度，大量房地产开发机构涌入上海，开始建设机构租赁房。相较国外的机构租赁行业而言，国内的机构租赁业起步较晚，市场占有率较低。目前，上海的机构租赁住房占有率不足5%，相较美国的30%、日本的80%相差甚远，具有巨大的成长空间。一般而言，机构租赁模式有两种：其一是早前上海市政府所采用的分散式租赁模式，即委托地产集团成立专门公司，集中收集市场上的零星房源，并进行标准化的改造装修，而后通过统一的平台出租给租客。其二是集中式租赁，即由开发企业新建或对某一建筑物进行改建，从而提供整体的租赁住房。开发企业可以通过自持或外包的方式处理其运营权，为租客提供物业、家政等配套服务。两种方式各有利弊，前者具有轻资产的优点，而后者则具有更高的收益率。

二、上海住房租赁市场面临的问题

（一）租赁市场供给结构不合理

1.缺乏足量的适租房源。尽管近年来上海不断加大租赁住房的扶持力度，但上海的租赁住房市场仍呈现出供需两端不匹配的情况。这种不匹配主要体现在户型与面积两个方面。从需求端看，多数租房人员对小户型住房保有需求。《58集团2017租赁蓝皮书》数据显示，目前29%的租客是独自居住，39%的租客是年轻夫妇或伴侣。因此，市场上近七成的租赁需求是一室户等中小户型。而当前上海的租赁市场供给端多数为多居室的大户型，而房地产开发商的长租公寓等机构租赁住房大多也是两居室以上的大中户型，无法满足租赁需求。因此，尽管住房租赁市场发展正不断加速，但适配性方面仍存在着一定问题，不能有效缓解当前的租赁问题。

2.租赁市场层次较低。目前，尽管上海正在不断规范租赁市场，但群租等情况仍时有发生，“打隔断”、“胶囊房”这些租赁乱状仍出现在一些集中租住的区域，这严重影响了社区的居住环境，并对住宅的消防、安全等构成了隐患。然而，尽管如此，由于将房屋隔断用于群租等，可以满足更多租赁人士的租赁需求，且价格也更容易为租赁人士所接受，相当一部分租赁人群会放弃对居住满意度的追求，转而选择这些层次较低的租赁住房，也给这些租赁住房提供了“生存”的土壤。

3.租赁市场供给主体结构不合理。当前，相较庞大的租赁市场供给主体，规范、合理、有序的政府保障性租赁住房和机构专业租赁住房占比过低，个人自有闲置住房占到了市场的绝大多数。也正因如此，在基数庞大的个人出租者中出现了种种缺乏法律意识、缺乏契约精神的情况，暗自转租、提前违约解除合同、欺压租客的现象层出不穷，极大地影响了租客的居住。而个人租赁住房的管理难度较大，政府主管部门无法对其实现有效的监管，因此，租客的利益往往无法得到保障和维护。此外，个人虽然将闲置房屋进行出租，却无法对房屋的装修、家电的维护等提供良好的配套服务。换言之，个人只能提供出租的房屋，无法提供如机构租赁那样的屋内设施配套服务。因此，亟需建立类似发达国家的专业托管中介机构，这样既能为房东提供房屋管理服务，又能为租客提供物业管理、家电维护、家政保洁等配套服务。

（二）租赁市场长效机制不完善

1.房屋登记制度不健全。尽管上海市早在1993年即建立了房屋登记制度，1995年建立了大机系统，但这些都只是针对房屋的交易买卖，对于房屋的租赁而言，缺乏健全的登记备案体系，无法做到对房屋租赁市场进行有效的监管。这使住房租赁市场呈现出信息不对称的现象，大大增加了市场的交易成本，使各种违规现象层出不穷。尽管目前上海已经建立了统一的房屋租赁平台，并开始着手规范市场上分散的租赁房源，但其背后缺乏配套的制度保障，无法采取强制性措施，因此，登记速度十分缓慢。

2.租赁市场诚信体系缺失。正如上文所言，上海市的住房租赁市场主体以个体居民为主，基数大、层次多、流动性强，所以无法对其实现有效的管理。也正因如此，各种租客转租、退租、赖租和房东违约、不提供服务等不诚信行为难以得到有效遏制与约束。这一现象存在的主要缘由是政府没有将住房租赁市场的规范纳入全市统一的征信平台，没有对租客与房东的不诚信行为进行监管。长此以往，住房租赁市场也将会产生“劣币驱逐良币”的现象，一些拥有自有闲置住房的居民也会宁愿空置房屋而不出租，这会使市场的有效房源数量减少、租金上涨，从而抑制住房租赁市场的发展。

（三）租赁市场法律规范不健全

1.房屋租赁管理法律体系不完善。目前，国内尚无专门针对住房租赁的法律，只有一些单项的部门规章和政府法规，如住房和城乡建设部在2010年12月出台的《商品房屋租赁管理办法》和2012年5月出台的《公共租赁住房管理办法》，以及上海市人民政府在2011年7月7日修订的《上海市居住房屋租赁管理办法》。这些法规规章只规定了商品房和公租房的出租行为，并没有对建筑改造租赁住房、在集体土地和商业土地改造或建设租赁住房等进行规范。因此，对于当前“租购并举”制度下实现“租购同权”，尚缺少相关的法律保障，无法切实保证租客的应有权益。

2.部分法规脱离实际。长期以来，国内房地产市场都处于“重售轻租”的状态，各项法律法规的制定都以商品房作为目标。如《住宅建筑设计规范》中明确规定“最小套型住宅使用面积不应小于22平方米”。然而，对于开发企业而言，20平方米的小户型住宅最适合租赁住宅的使用，这与此规定产生了矛盾。目前，北京市已经明确取消了这条限制。从中不难看出，以往传统的住宅设计法规规章中的设计目标大多是针对销售型商品房的，而没有将租赁住宅作为细分目标，未来应着手完善相应的法规规章，并对现有的规章进行修改与调整。

三、上海住房租赁市场发展的对策建议

（一）加大适租房屋的供应力度

1.加大租赁住房土地供给。租赁住房的建设与发展离不开土地的供应。要加大适租房屋的供应力度，就要加强租赁住房土地的供应。自2017年7月24日上海市推出第一幅租赁住房用地以来，上海已累计出让数十幅租赁住房用地。这些租赁住房用地明确规定了开发企业的开发规格与户型比例，并要求企业百分之百自持运营，不得销售。这些措施有效地保障了租赁住房市场的建设与发展，从源头上对解决来沪人员的住房问题有所裨益。目前出让的地块中，不乏市中心各区的热门区域，这些租赁住房用地大多位于商业发达、交通便利、产业集聚的区域，能有效解决相关产业发展人才的住房问题，为奠定上海的人才优势打下扎实的基础。

2.丰富租赁住房供应途径。租赁住房用地的推出是保障租赁住房建设的基础，然而，仅仅依靠专项的租赁住房用地建设很难在短时间内缓解来沪人才的住房矛盾。因此，需要进一步丰富租赁住房的供应途径，建立健全多层次、全方位的住房供应体系。具体而言，政府土地规划部门可以积极鼓励开发企业根据自身情况，在所获得的商业用地、住房用地上建设租赁住房。土地规划部门和财政部门可以依此给予开发企业一定的政策扶持和税收减免。同时，政府还应积极鼓励企事业单位运用自有土地、集体用地建设企业员工宿舍，在满足自身员工住房需要的同时，将闲置的宿舍投入住房租赁市场。此外，政府还应在高新园区、创业园区、产业园区等区域规划建设时，在城市更新和综合地块开发中，将租赁住房纳入规划。当然，政府还应积极鼓励社会资本、民间资本参与到租赁住房的建设与开发中，支持开发企业建设长租公寓、品牌公寓、人才公寓，真正向“租购并举”的方向发展。

3.推动保障性租赁住房建设。保障性住房是政府为无力购买住房的来沪人才所提供的社会住房福利。数据显示，当前的来沪人才大多为青年单身人才，因此，政府在开发保障性租赁住房时，可向中小户型有所倾斜。同时，政府可以为相关企事业单位提供部分大户型房源，供同一企业的相关人才合租，从而最大限度地提升公租房的利用效率。此外，政府在保障性租赁住房的规划设计前，可根据未来使用单位的实际情况，进行定向规划，从而避免资源浪费，进而发挥保障性租赁住房的最大效用。

（二）加快租赁住房市场长效机制建设

1.完善租赁住房备案制度。正如上文所言，上海目前对于租赁住房备案登记没有作硬性规定，因而无法对租赁住房市场进行有效监管。因此，政府房管部门应建立健全相关的租赁住房登记备案制度，将全市分散的租赁住房资源在市租赁住房信息平台上进行统一备案，这样既方便掌握全市房屋的租赁信息，也能切实对房东、租客的权益进行有效保护，避免出现租赁纠纷。

2.加强租赁住房诚信体系建设。当前，住房租赁市场所出现的种种乱象大多源于缺乏租赁住房制度束缚，使租赁住房违规、违约的成本可以忽略不计。因此，要积极建立住房租赁市场诚信体系，将房东、租客的不诚信行为记录在案，通过与市经信委、市文明办的征信平台联网，使其不诚信的行为在其他领域得到惩戒。同时，要积极与市租赁住房信息平台相关联，使租客与房东可以实时了解房屋和相关人员的诚信状况，降低自身的风险，从而在根本上解决租赁住房的衍生问题。

3.拓展租赁住房建设融资途径。目前，上海、广州等城市已经开始尝试包括REITs在内的各种租赁住房建设融资途径。未来，政府可以吸取西方国家在租赁住房融资方面的宝贵经验，探索尝试通过物业资产证券化、收购房尾款证券化和房地产信托基金等途径筹集租赁住房建设运营资金，从而加快推动租赁住房建设。

4.健全租赁住房配套法律体系。随着“租购并举”政策的不断推行，建立健全租赁住房配套法律体系已经迫在眉睫。政府主管部门应根据租赁住房建设的实际情况，研究制定相关的专门配套法律体系，为租赁住房的建设明确标准与规范，从法律层面为住房租赁市场的长期稳定发展奠定基础。同时，房管部门还应联合财政、人社等相关部门对租赁住房发展的相关配套措施予以明确，如租售同权等，使租赁住房人员能够享受同等待遇。

（三）鼓励专业租赁机构发展

1.支持开发企业建设租赁住房。根据发达国家的经验，租赁住房建设的主力是现有的房地产开发企业。因此，要积极鼓励国内各大房地产开发企业投入到租赁住房的开发建设中，利用大型房地产开发企业的资金周转能力和建设经验，在最短时间内形成租赁住房产业集群。同时，政府可以通过土地划拨方式免除开发企业的土地购置成本，并通过相关扶持政策与税收优惠措施，降低企业的开发运营成本，从而吸引更多开发企业建设租赁住房。

2.发展租赁住房专业运营机构。政府主管部门不仅要支持开发企业建设租赁住房，还应积极发展租赁住房的专业运营机构，使其对租赁住房的运营、管理进行科学管控。在满足租赁住房日常物业服务需求的同时，专业的租赁住房运营机构还能最大限度地降低运营成本，提高运营利润，使之可以长期平稳运行，这也可以解决开发企业的后顾之忧，使开发企业尽快收回开发成本，获得利润和收益，从而形成完整的租赁住房产业发展循环。