亲历上海住房制度改革——纪念改革开放40年深化上海住房制度改革座谈会侧记

1978年，党的十一届三中全会开启了我国改革开放的大幕，住房制度改革是我国诸多制度改革中与百姓生活最为密切的一项改革。上海，作为我国住房制度改革的先行者，以其“敢为天下先”的精神，在住房制度改革中大胆探索，勇于实践，为全国住房制度改革作出了积极的贡献。为纪念我国改革开放40年，5月15日，上海市房产经济学会召开“纪念改革开放40年深化上海住房制度改革座谈会”，部分当年参与上海住房制度改革的老领导、老专家如沈冠军、皋玉凤、徐强、程静萍、吴政同、庞元、江之浩等同志参加了座谈。

一、上海住房制度改革的时代背景

20世纪70年代末以后，我国开始从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，从原来的计划经济转向有计划的市场经济。在住房方面，由于我国宪法规定土地国有和集体所有，原有的私有制在1949年后都进行了公私合营和国有化，因此，过去在公房一统天下的背景下，城镇居民住房困难主要靠政府的福利分配解决，职工以低租金租住公房。由于政府财力有限，日积月累，住房问题成为当时上海“天字第一号”问题。据1982年10月上海住房问题调查，当时上海市区人均居住面积仅为4.5平方米，其中还有不少人均居住面积4平方米以下的困难户和2平方米以下的特困户。

1978年邓小平同志提出：“解决住房问题能不能路子宽些？”1980年3月全国基本建设会议上，时任国务院副总理姚依林传达邓小平的讲话：要考虑城市建筑房屋、分配房屋的一系列政策，就是城镇居民可以个人购买住宅，也可以自己盖；不但新房子可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年；住宅出售后，房租要调整，联系房价考虑房租，使居民感到买房合算，房租太低谁也不买房；繁华的市中心的房子和偏僻地方的房子，交通方便和不方便的房子，城区和郊区的房子，房租应该不同；房租提高后，要对低工资的职工实行补贴；这些政策要联系起来考虑；建房还可以鼓励公私合营或民办公助或自己想办法。邓小平发表这一讲话后，我国开始了向个人出售住房的试点工作。沈冠军同志回忆说：“当年上海实行房改的主要背景：一是政府财政困难，住宅建设量下降；二是市民居住困难，住房条件很差，还有几百万只马桶和煤炉需要解决；三是社会经济发展有迫切要求。”朱镕基同志当年在一次干部大会上说：“房改势在必行，不改不行！”

二、从住房商品属性讨论到住宅商品化

上海住房制度改革最初是从住房商品属性讨论开始的。1980年《红旗》杂志第2期刊登了苏星的署名文章《怎样使住宅问题解决得快些》，文章提出：在社会主义阶段住宅仍然是商品，要允许私人所有，逐步改革我国的低租金制。由此引发了有关住宅商品属性的讨论。通过讨论，解放了思想，为公有住房出售奠定了理论基础。

1980年6月，中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲（摘录）》，公布了个人购房政策：“要准许职工私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅。要有计划地由国家建设一批住宅向私人出售，房价可以一次付清，也可以分期付清。一次付清的，应当享受优惠待遇。分期付款的，也要实行低利率，期限为10年、15年，不要超过20年。不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。”

1982年4月，国务院批准在郑州、常州、沙市、四平等四城市开展住房补贴出售的试点，采用国家（企业）补贴三分之二、个人支付三分之一、分期付款的办法出售住宅。这一时期，上海也积极探索住房商品化，据统计，1979-1984年上海出售商品住宅15.67万平方米，其中补贴出售给个人的4.28万平方米，全价出售给单位再分配给职工的4.07万平方米，联建公助售给个人的3.06万平方米，侨汇出售的4.25万平方米。

1991年2月，在经过全市范围内的充分讨论后，上海市第九届人大常委会第二十四次会议批准了上海“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”五位一体的房改方案，至此，上海全面的住房制度改革正式实施。1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，明确“停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化社会化的住房新体制”。上海于1999年全面停止住房实物分配，实行住房商品化。

三、先行先试，上海始终走在改革的前列

住房制度改革是事关百姓安居乐业的最重大的实事工程，在历届上海市委、市政府的领导下，上海以“敢为天下先”的大无畏精神，始终走在住房制度改革的前列。原市计委副主任程静萍说：“上海在住房制度改革中提出的一系列措施，如出售旧公房、建立住房公积金、个人住房抵押贷款、二三级市场联动、建立‘四位一体’住房保障体系等一整套制度创新，为进行学习、考察。新加坡的公积金制度、中国香港的廉租屋和房委会制度给了领导小组很大的启发，回来后，结合上海的实际，形成了上海的房改方案。所以说，上海的房改方案是境外经验和上海实际很好结合的产物，实践证明，上海的住房制度改革是成功的。

上海建立住房公积金制度的本意是筹措建房资金。1991年公积金建立当年就归集了将近十个亿的资金，填补了全市解困房建房资金的缺口。随着房改的深入，公积金进一步拓展功能，用于职工购买自住旧公房后又用于职工购房按揭贷款，直接推动了上海住房金融业的发展和房地产市场的全国住房制度改革提供了许多重要的经验。”

上海对我国住房制度改革的巨大贡献之一是在全国率先建立住房公积金制度。

1990年3月，根据当时市委书记朱镕基的要求，上海成立了住房制度改革领导小组。领导小组成员来自市计委、市建委、市经委、市房地局、市财政局、建行等单位。领导小组成立后，先后组团赴中国香港、新加坡发展。后来在国务院的推动下，住房公积金制度在全国各城市推广，成为国家住房制度的一项重要内容。原市建委副主任、上海市公积金中心主任皋玉凤说：“上海首创的住房公积金制度对于我国住房制度改革和推动房地产市场发展的历史贡献怎么评价都不过分。”

在住房商品化的推进中，为建立有上海特点的住房保障制度， 2009年出台了《上海市经济适用住房管理试行办法》，第二十八条第一款规定，经济适用住房的房地产权利人拥有有限产权，由此首次明确提出了“有限产权”的概念，即购买经适房的居住困难家庭与政府分别拥有房屋的有限产权。2011年后，上海“有限产权”的经适房统一命名为“共有产权保障房（经济适用房）”。共有产权保障房自2009年开展试点以来，累计办理入户7.4万户，入住家庭15.8万户，购房签约9.2万户。目前共有产权保障房作为住房保障中的一项制度已在全国推广。

2011年1月，国务院同意上海和重庆开展征收房产税试点，从过去流通环节征税转向持有环节征税，这是房地产税制改革的又一新的探索。七年来，房产税征收工作在上海稳步推进，积累了不少经验，为全国房地产税收制度的改革提供了宝贵的经验。

四、深化住房制度改革任重道远

回顾40年的住房制度改革，上海走过了一条艰难曲折的道路，取得了举世瞩目的成绩，特别是在解决老百姓的住房困难上，从80年代初人均住房居住面积不足5平方米到现在人均住房建筑面积36平方米，这是巨大的进步。40年过去，当时房改提出的任务可以说已基本完成，下一步怎么办？

原市府法制办主任徐强认为：前一段时期，在住房商品化、市场化的过程中，存在着以GDP为中心、以房地产业拉动经济增长、过分依赖土地财政的现象。另外，随着城镇化进程的加快，城市人口的大量增加，“新上海人”的居住矛盾日益突出，如何解决这一部分人的住房问题，成为摆在政府面前的新课题、新任务。这就提出了一系列新的问题：要不要继续深化住房制度改革？深化住房制度改革新的目标是什么？

徐强说，习近平同志在党得十九大的报告中提出“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”给我国今后住房制度深化改革和房地产市场健康发展指明了方向，深化住房制度改革任重道远。

座谈会上，老领导、老专家们提出，上海市房产经济学会在过去上海住房制度改革中发挥了积极的理论研究和探索作用，今后在深化住房制度改革过程中，要继续发扬“敢为天下先”的改革精神，用党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，结合上海实际，进一步深入研究新时代深化上海住房制度改革的新目标、新任务，为促进上海房地产市场平稳健康发展出谋划策，为实现习近平总书记提出的“让全体人民住有所居”改革目标作出应有的贡献。

附 座谈会所提住房制度改革部分事件汇总