汶川地震灾后重建发展的四川创新实践与中国方案

顾林生 崔西孟

1 汶川地震灾后重建发展十年巨变

汶川地震是中华人民共和国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，也是唐山大地震后伤亡最严重的一次地震，给灾区人民生命财产和经济社会发展造成巨大损失。在国际上，这次地震是在经济高速发展的大国中发生的少有的大陆地震灾害，也是国际组织和其他国家、地区等国际人道主义紧急救援参与最多的灾害之一。

汶川地震发生后，党中央、国务院果断决策，制定了“以人为本、民生为先、科学重建”的基本原则和“三年基本恢复、五年发展振兴、十年全面小康”的重建目标。从2008年5月中旬到2008年12月，是汶川地震十年灾后重建发展中的第一个阶段。这个阶段的主要任务是抗震救灾和过渡安置，积累了大量经验和教训。从2009年1月到2010年12月是第二个阶段，主要任务按照中央“三年重建任务两年基本完成”的工作要求，实现了从废墟走向新生、从悲壮走向豪迈的巨大跨越。第三个阶段是从2011年1月到2015年12月，是吻合国民经济和社会发展“十二五”规划期，主要任务是在灾后重建全面完成的基础上，推动灾区发展振兴。第四阶段是从2016年1月至今，是落实十三五规划的前期，主要任务是脱贫攻坚和进一步推动灾区科学发展、跨越发展。纵观四川灾区的十年巨变，可以概括为以下几个方面：

1.1 灾区人民的安全感、幸福感和获得感更加满足

安居、乐业、安保、扶贫，是这十年的灾区民生政策的重点。经过三年灾后恢复重建，老百姓住进了抗震设防安全等级高，环境宜居的新房子和新社区。经过灾后振兴发展，灾区经济得到恢复发展，生活水平得到不断提高，生活质量得到不断改善。通过土地整合和城乡统筹政策，灾区城乡社会保障体系更加健全完善，基本实现家家有低保，人人有就业。此外，灾区人民防灾减灾意识和能力得到较大提高，精神面貌更加积极健康向上，感恩、知足和奋进，灾区精神文明风貌焕然一新。

1.2 灾区逐步进入现代化高速运行体系

灾区城乡生产、生活和交通等基础设施建设实现整体跨越和后续的巩固提升，经过三年灾后重建，灾区城乡基础设施建设较地震前发生了翻天覆地的大变化，超前规划建设进步了至少二十年，有的甚至为五十年。三年重建的基础设施在后续的振兴发展阶段发挥了很大的作用。从成都大都市到进藏区的铁路和高速公路等，还在继续建设。

1.3 灾区城乡产业经济开放发展迈上新台阶

在十年的重建发展过程中，全省灾区将产业恢复重建和优化经济布局、转变经济发展方式相结合，完成农业生产设施、农村基础设施、农业产业等农村建设项目1817个和工业企业、旅游、文化产业恢复重建项目累计5279个。根据全国经济发展的趋势，坚持“新、优、精、特”的产业发展导向，主动积极融入电子商务、应急产业、文化旅游、康养、特色农业等新经济和新业态，推动具有灾区特色与现代物流、现代康养相结合的新型经济发展；优化产业结构，推动产业结构转型升级，淘汰落后产能，促进小、散、乱的旧产业发展状况向着聚集高效的新模式转变；着力打造“精品景观、精美村寨、精致农庄、精品农业”的精品旅游和农业示范基地；着力培育地方特色产业，坚持“一品一特”的发展方向，提高特色产业发展竞争力。灾区城乡经济相较于震前，更加以开放包容的姿态，积极融入大市场环境中，参与竞争合作，招商引资，融合发展，促进了灾区产业经济的跨越式发展。

1.4 灾区城乡共建共治共享的社会治理体系更加健全完善

灾区政府积极调动群众的内在潜力，充分发挥群众的积极性和创造性，统筹协调社会各方力量多元参与，群策群力，充分尊重民愿、体现民意、集中民智，在灾后重建和振兴发展过程中，对涉及民众生命安全和切身利益的事项，诸如开展灾害风险隐患排查、社会治安维稳和调节民族问题等纠纷，保障基层群众权益等方面，发挥了越来越重要作用。灾区历经灾难和重建，形成了具有四川灾区特色的灾区社会共建共治共享的功能化精细化网格化创新社会治理新格局。

1.5 灾区城乡防灾减灾救灾能力巩固加强

灾区党和政府高度重视加强防灾减灾救灾能力建设，深入贯彻习近平重要讲话“两个坚持”和“三个转变”思想，筑牢全方位立体化的公共安全网络体系，常态化开展风险隐患排查和应急演练，加强社会公共安全宣传教育，不断提高公众防灾减灾意识和能力。

我国特重大自然灾害灾后恢复重建模式比较

2 汶川地震灾后重建发展的“四川之路”

从四川省的防灾减灾救灾体系来看，汶川地震灾后重建发展十年中，四川省走出了一条具有四川特色的“四川之路”。

2.1 应对巨灾的“四川之路”

重特大自然灾害应对从全国动员向四川地方自救体系转变，并形成反映灵敏、快速高速的具有四川特色的防灾减灾救灾体系。灾后重建的模式从汶川地震的举国动员模式，到芦山地震的“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”灾后恢复重建新路的“地方为主体的地方负责制模式”，再到九寨沟地震的“坚持和发展芦山新路，探索世界自然遗产抢救修复、恢复保护”的“地方自筹自建模式”。

2.2 灾后重建理论的“四川之路”

汶川地震的灾后重建在理论上总结了我国唐山地震灾后重建的经验和我国沿海地区对口援助三峡库区、西部地区贫困地区的经验，采取了“罕遇巨灾，中央统筹，举国合力”的方式，开展在全世界灾后重建史上独特的“对口援助方式”，即以沿海省市横向对口援助为主，以中央部门系统纵向对口援助、省内横向对口援助为辅的三维援助方式。在这基础上，四川省在党中央和国务院的指导下，践行习近平总书记批示的“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的灾后恢复重建新路，把应对过汶川地震的汶川、北川、青川等极重受灾县的领导派遣到芦山地震灾区，开展以省内其他城市横向对口援助为主、省内部门纵向对口援助为辅的援建活动。与此同时，四川省对灾后重建完成的汶川地震灾区，把灾后重建的成果与脱贫攻坚、生态保护等的相关政策结合，用好、用活、用对国家和地方扶持性政策，将政策红利切实转化为灾区恢复发展与脱贫致富奔康的生产力，加强灾区综合防灾减灾能力建设，打好脱贫攻坚战，助力灾区社会经济绿色可持续跨越式发展，不断提高灾区人民的安全感、幸福感和获得感。

因此，在汶川地震灾后重建发展的十年中，四川省委、省政府，走出了一条具有系统性、延续性的“抗震救灾—灾后重建—脱贫攻坚—乡村振兴”的灾区灾后重建与振兴发展的路子。

2.3 灾区科技攻关的“四川之路”

在汶川地震灾区，许多道路建设、安全工程、地灾治理、学校建设等打破中国和四川的历史记录，具有创新精神。比如，北川，青片、坝底、片口、小坝、禹里等十几个乡镇被称之为“关内”。过去关内交通不便，老百姓生活艰难。汶川地震时，发生了唐家山堰塞湖等地质灾害，大禹故里的禹里镇被淹没40多天。震后十年，国家和四川省等总投资10.7亿元，前后花了4年时间，打通了关内与关外的交通要道——任（家坪）禹（里）路（全长16.99公里）。其中共有7座隧道，总长9504米，占路线总长的57%。这项伟大的工程，“治山”又“治水”，抗震又抗洪，真是一个大禹治水的现代版！

2.4 民族文化重建的“四川之路”

灾区民族文化的发展、民族融合与振兴发展的典范。在弘扬民族精神方面，开展了羌族文化抢救工程，建立国家级羌族文化生态保护实验区，修复严重受损的羌族文物、珍贵非物质文化遗产实物和资料，抢救灾区文物、文化典籍和非物质文化遗产，建立民间文化数据库，编写羌族文化普及读本。比如，汶川县组织人力、物力、财力，在全国人民和广东省的援助下，全力抢救和保护历史文化遗产和非物质文化遗产，修复威州镇布瓦黄泥群碉、雁门乡萝卜寨历史文化名村村落、克枯古栈道等各类历史文物和文化遗产，2009年成功地把“羌年”纳入联合国教科文组织急需报批的非物质文化遗产保护名录中，2011年开设汶川博物馆并专设非物资文化遗产厅。北川县在2010年建成规模宏大、特色鲜明的北川羌族民俗博物馆，成为典藏文物和传承羌族文化的重要场所。

汶川地震后，对北川老县城、汶川映秀镇、绵竹东汽汉旺厂区、都江堰虹口深溪沟4处典型的地震遗址、遗迹进行重点保护，并新建汶川特大地震纪念馆、映秀地震纪念馆等。这些地震遗址和纪念馆，不仅成为全世界最大最完整的地震遗址纪念场所，而且成为习近平总书记强调的全国爱国主义教育基地。此外，召开“中国北川感恩文化论坛”和“感恩文化节”，普及学习禹羌文化、感恩文化、地震精神等，在北川和汶川等灾区到处可见。

2.5 灾区扶贫攻坚的“四川之路”

灾后重建与脱贫攻坚的结合。脱贫攻坚是短期灾后重建的延续，解决了灾后重建阶段达不到重建标准或范围的项目和基层的末端设施以及重建过后六、七年需要维修的领域，包括基层基础设施的完善、公共服务设施的提升、人居环境的进一步改造。比如，在北川县，第一，基础设施项目助推脱贫。加大以交通为主的基础设施建设投入力度，大力构建“四纵两横”公路体系，2014年以来累计建设国省干线、农村公路1176公里，其中村、组道路1009公里，通车里程达2725公里，村村通上“致富路”；对1.5万人的饮水安全进行巩固提升；在310个行政村实施农网改造升级工程，户户用上“安全电”。第二，公共服务设施项目助力脱贫。实施校舍维修、教学计算机换代等项目建设，改善薄弱学校办学条件。66个贫困村卫生室、23个乡镇便民服务中心达标建设全面完成。实施通信惠民工程，加快互联网“宽带乡村”工程建设和城镇光纤接入工程建设，全县实现通讯网络全覆盖；实施文化惠民工程，建成乡镇综合文化站23个、村（社区）文化活动室343个，66个贫困村达到“六有”标准。实施广电惠民扶贫，完成广播电视“村村通”、“户户通”工程，实现农村广播电视全覆盖，基本形成完备的县、乡、村三级公共文化服务体。第三，人居环境改造项目提升脱贫。实施城乡环境综合整治硬化、净化、绿化、彩化、美化“五化提升”工程，提升农村环境质量。实施“两改一建一入”，引导2万余户农户改厨改厕建院坝建入户路，农村生活条件有效提升改善。

2.6 灾区绿色发展的“四川之路”

根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》，四川省坚持尊重自然和科学布局的灾后重建基本原则，把灾后重建与绿色发展、生态恢复建设、西部绿色屏障等结合起来，使得灾区的生态得到恢复和进一步改善。其中，最重要的是“敬重自然，科学评估”。四川和国家部委不只在微观层面对已经发生的灾害作出评估,而且从宏观层面对城市承载能力、抗风险程度、各项资源的承载能力等作出评估,把灾区划为适宜重建区、适度重建区和生态重建区三种重建区域，对生态敏感区等进行严格控制和保护。

在这基础上，四川省在三年灾后重建完成后，深入贯彻习近平总书记提出的“青山绿水，就是金山银山”的精神，把灾区的生态保护与绿色发展相结合，因地制宜，推动幸福新农村的发展。在北川，“绿水青山就是金山银山”理念已深入人心。北川大力实施“绿色崛起”发展战略，变生态优势为发展优势，念好“山字经”，打好“生态牌”，三分之一的县域面积被划入生态红线，5个乡镇被命名为省级生态乡镇，创建省级生态村1个，趟出了一条少数民族贫困地区的绿色崛起、后发跨越之路。

汶川把有效保护羌族文化遗产，恢复重建精神家园，与构建人与自然、人与社会和谐共生的生态家园相结合， 坚持“精品景观、精美村寨、精致农庄”的“三精”旅游发展方向，成功创建三江生态旅游区、水磨古镇、映秀地震遗址、大禹文化旅游区等四个国家“AAAA”级旅游景区，成功创建了四川全省乡村旅游和休闲农业示范县。

3 汶川地震灾后重建发展的机遇与挑战

汶川地震发生后，“一方有难，八方支援”，党中央和国务院举全国之力支援四川灾区抢险救灾和灾后重建，社会各界纷纷伸以援手；同时，国家、省、市和地方政府出台了一系列土地、财税等优惠政策，帮助灾区渡过难关，恢复重建，为灾区重建发展创造了难得宝贵的机遇，但是也面临很多挑战：

3.1 经济大环境对灾区城乡发展具有一定的影响和冲击

灾后的后续发展任务依然很重，灾区城乡恢复重建与发展振兴，不可避免地受到外部经济大环境的影响。如何化解招商引资难，人才引进难，产业走出去难等问题，对灾区经济恢复与振兴发展是一个影响大的外部挑战。

3.2 经济转型和后续发展负重前行

外部支援渐消与内生发展动力不足、灾后重建设施的超前化与运行管理经费不足等矛盾，导致经济转型和后续发展负重前行。在进入发展振兴阶段，原有的外部支援力量渐渐解散，政策红利逐渐减少，同时灾区经济百废待兴，内生发展动力不足，这对于招商引资发展壮大本土产业来说是一个严峻挑战。因此，需要继续探索灾区与对口援助单位的新的合作机制。

3.3 心理和文化重建滞后于基础设施重建，社会公共文化卫生等服务保障有待完善

尽管灾区城乡基础设施等硬件重建基本完成，并且超前规划建设至少进步十到二十年，有的甚至是半个世纪，但是灾区人民精神心理和文化等软件重建和自信培育，却滞后于硬件重建。地震给灾区人民带来的精神和心理创伤历经十年，依然有难以弥合之处，心理重建、精神家园重建、感恩文化教育等重建发展之路还很漫长，需要继续探索。

3.4 灾区群众容易因灾致贫返贫现象，灾后重建的持续发展与脱贫攻坚双重挑战，任重道远

地震给灾区人民带来深重灾难，很多灾民的房屋、耕地等生产生活资料全部损毁，原有的家庭财产顷刻化为乌有，容易因灾致贫返贫。如何恢复灾区人民生产生活，为灾区人民提供脱贫致富的新出路，打赢灾后重建振兴发展与脱贫攻坚这场持久战，依然困难重重。

3.5 地灾治理与生态修复工程艰巨，制约可持续发展

汶川特大地震引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见，是地震给灾区留下的“后遗症”。地质灾害频发多发，导致灾后重建的交通道路、农田水利等部分基础设施损毁严重，灾后重建成果再次受到破坏，生态修复工程愈加艰巨，很大程度上制约后续的经济振兴发展。

4 汶川地震灾后重建发展的创新实践启示

4.1 加强基层党组织应急管理能力建设

在地震发生后，灾区广大党员干部舍小家，顾大家，充分发挥在过渡安置、抢险救灾和灾后重建过程中的战斗堡垒作用和先锋模范作用，最大程度保障灾区人民群众生命财产安全，维护社会和谐稳定，做出了无私的奉献和巨大的牺牲。四川省中共四川省委组织部2017年出台《关于加强基层党组织应急管理工作的意见》和《关于在应对重大突发事件和自然灾害中深化“两学一做”学习教育的意见》，旨在通过“平战结合”的党性教育和应急管理等能力培训，增强党性、提升本领，在应急处置时组织动员引导党员冲锋在前、甘于奉献，确保党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，为科学应对重大突发事件和自然灾害提供坚强组织保证，更好地把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势转化为应对重大突发事件和自然灾害的强大力量，提升党员干部和党组织应对重大突发事件和自然灾害的能力和科学化水平。这既是中国共产党的光荣革命历史传统，也是世界其他国家少有的中国特色救灾模式，值得发扬。

4.2 做好重大突发事件情景规划与应急准备工作，超前谋划抢险救灾与灾后重建的长期持续性工作部署

贯彻落实习近平总书记重要讲话“两个坚持”和“三个转变”思想，认真总结汶川地震的经验教训，重视做好重大突发事件情景规划，开展常态化的防灾减灾救灾能力培训和应急演练，重点加强综合灾害风险管理和应急准备工作；超前谋划重大灾害抢险救灾与灾后重建的长期持续性工作部署，明确救灾与重建各项任务安排的时间先后和轻重缓急，统一指挥和部署各方救援力量的协同参与，优化救灾和重建资源配置，竭力避免无序救灾、盲目过度重建和资源浪费等现象。

4.3 健全完善应对重特大自然灾害的“一案三制”防灾减灾救灾体系

健全完善我国应对重特大自然灾害的应急预案、体制、机制和法制体系，整合优化应急力量和资源，编织完善我国全方位、立体化的公共安全网，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制；让救灾和重建有案可循，有法可依，有规可守，确保救灾和重建公开透明，规范有序运行，加强全过程监督管理，做到“阳光救灾”和“廉洁重建”。

4.4 创新发展对口援建合作共谋发展新模式，建立援建—帮扶—合作的长期战略合作发展机制

四川省与对口援建省（市）建立长期合作机制，加强产业合作园区建设，推进对口支援由“输血”帮扶到“造血”提升转变，由“硬件”援建为主向“软件”支持为主转变，由单项支持向互利共赢的长期合作转变。以山东省对口援建北川县为例，山东省立志要把北川作为山东省的一个县来规划重建，山东坚持物质援建与精神援建相结合、生产援建与生活援建相结合，采取多种形式开展人文关怀、心理援助，真正做到了全方位、立体式的真情援建、倾情援助。为了延续对口援建的后续工作，补充在软件实力上的不足，北川于2011年设立了承接山东对口合作办公室的常设机构，并与北川驻山东联络处一起，进一步深化与山东的交流与合作。这也是对口援建工作结束后，所有灾区唯一的为保持援建方与被援建方密切关系的机构。一方面，北川全县通过该机构表达对山东的感激之情，为山东与北川的交流出一份力，尽一份心；另一方面，北川也希望能够通过这样一个联络机构在招商、引资和人才培养上为北川发展做出贡献。近年来，山东省一直采取多种帮扶方式助力北川产业经济发展和脱贫攻坚，并与北川形成互利共赢的战略合作关系，共同促进北川经济跨越式发展。

4.5 统筹推进灾区灾后重建与振兴发展

统筹推进灾区经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”灾后重建与振兴发展，为脱贫致富奔小康和实现可持续发展注入新的发展活力。按照党和政府“三年重建，两年完成”的任务要求，灾区城乡基础设施建设较震前发生了翻天覆地的改变，超前规划建设至少进步了二十年，但是灾民精神心理重建、民族文化重建、社会治理和生态文明重建历经十年变迁，恢复发展之路依然漫长。因此，需要科学规划，统筹推进“五位一体”的灾后重建与振兴发展工作任务，坚持“软硬兼施”和“齐抓共管”，有步骤有计划有重点地开展可持续的灾后重建工作，为灾区振兴发展，脱贫致富奔小康打好坚实基础。

4.6 加强应对新形势下重特大突发事件网络舆情引导挑战

随着经济全球化、网络信息化的发展，突发事件应急处置的问题敏感性和事态严重性往往经过网络舆情发酵，放大数倍，严重干扰应急救灾工作的舆论导向和顺利开展。因此，要加强突发事件网络舆情正确价值观引导的立法和监管工作，弘扬正能量，统筹线上线下救灾与重建的舆情引导和正向宣传工作。

5 汶川地震灾后重建“中国方案”

联合国第三届世界减灾大会提出了“重建得更好”（BuiltBakeBetter，简称BBB）的理念，是指通过恢复、复原和重建阶段，使灾前的脆弱性不再出现，把减轻灾害风险等减灾理念纳入开发方法中，使得国家和社区具备抗灾能力（韧性），同时生活、环境和生产条件得到改善。汶川地震发生后，党中央和国务院经过科学审慎研究和规划，提出了“三年重建完成、五年发展振兴和十年实现全面小康”的重建目标。根据国际上灾后重建的研究，把2-3年灾后恢复与重建称作为“短期重建”，把后重建时代的3-10年成为“长期重建”。长期重建就是如何促进灾区的发展振兴和实现全面小康目标。

四川灾区经过两年多的艰苦奋战和科学重建，经济得到了加快发展，人民生活出现了持续改善，城乡面貌发生了巨大变化。这可以说短期的灾后恢复重建取得了决定性胜利，为灾区经济社会的全面发展振兴打下了坚实基础。全省纳入国家《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29692个项目和8658亿元规划总投资基本完成，基本实现了《汶川地震灾后恢复重建总体规划》提出的“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的重建目标。

为了促进灾区发展尽快进入提升振兴阶段，并且科学地融合进入“十二五”发展规划，四川省出台了《汶川地震灾区发展振兴规划（2011-2015年）》。四川省把握好“十二五”发展规划的重大历史机遇，把巩固和发展灾后恢复重建成果作为重点，用五年左右的时间，把灾区基本建成人民安居乐业、城乡共同繁荣、人与自然和谐相处的美好新家园，促进灾区经济社会全面发展振兴，为灾区经济社会可持续发展和全面建设小康社会奠定坚实基础。灾区发展振兴的重点是抓好产业发展、就业促进、扶贫帮困、生态环境治理与保护和社会事业及社会建设等五个方面的工作。

2016年是中国“十三五”规划的开局之年，国家发布《“十三五”脱贫攻坚规划》，灾区政府开始在灾后重建、整体发展振兴和原有扶贫工作的基础上，充分发挥政策优势，坚决打赢脱贫攻坚战，助力灾区减灾脱贫致富。2018年，国家发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，为灾区脱贫致富奔小康提供了可持续的政策支持。

因此，总结灾区三年（2009-2011）灾后重建，振兴发展（2011-2015），脱贫攻坚（2016-2018）和农村振兴发展的一系列可持续政策，创新性总结提出了“抗震救灾---灾后重建---振兴发展----脱贫攻坚----乡村振兴”具有政策可持续性的灾区灾后重建与振兴发展的中国模式，不仅丰富和发展了联合国灾后重建“重建得更好”的防灾减灾理论体系，同时也为走出“因灾致贫”和“因灾返贫”的贫困陷阱，提供了一条减灾脱贫致富奔小康的螺旋式可持续发展的“中国方案”。