避免对外开放成为短期调控工具

徐奇渊

把对外开放等长期政策短期化，会对市场和法治秩序造成冲击。

对于宏观经济政策框架，通常有两种误解。第一种误解是将短期政策长期化，也就是将消费、投资、出口这些总需求因素，用于分析长期经济增长、并将其作为经济增长的动力。这种误解，将短期的总需求管理长期化，忽视了供给侧结构性改革对长期经济增长的根本推动作用。对于这种误解的讨论、对其弊端的澄清已经比较多。

第二种误解，是将长期政策短期化。我国的基本国策之一是对外开放政策，这是应该遵循的长期政策方向。改革开放40年以来，中国的对外开放已经取得了巨大历史成就。但是在某些时期，我们的一些长期政策被迫服务于短期政策目标，对外开放政策甚至呈现出逆周期变化的特点，成为稳定短期宏观经济波动的政策工具。这种做法根源何在？存在什么弊端？在回答这些问题之前，我们先看看对政策公信力的两种不同理解。

政策公信力的第一种理解：我有力量

第一种理解强调，政策公信力的基础是政府力量之强大，只要政府决定要做，就一定能够实现目标。追求宏观经济的稳定，是所有国家宏观决策者的目标。但是，在第一种理解的基础上进行延伸：宏观经济的稳定，就成为强调经济变量本身的稳定——不但就业要稳定、通胀率要稳定、经济增速要稳定，而且汇率也要稳定、股票指数也要稳定。“下滑”、“贬值”，甚至“波动”，这些似乎都构成了对政府公信力的挑战。

基于这样的出发点，如果宏观经济出现波动，政府将动用所有可用资源、所有可用政策工具来实现稳定。这时候，在短期调控工具捉襟见肘的情况下，就难免出现长期政策短期化的现象。例如，外商直接投资，对外直接投资，金融市场的改革和对外开放，资本金融账户的对外开放，上述内容都属于对外开放范畴，需要遵循一定的顺序，从长期视角精心设计、稳步推进。

不过，在过去的多个宏观经济周期当中，一些领域的对外开放制度安排不同程度经历了一些波折，一些长期制度安排与短期宏观调控工具之间的界限也有所模糊。

政策公信力的第二种理解：我讲规则

与强调经济变量本身的稳定不同，对政策公信力的第二种理解是强调经济预期的稳定。这种观点认为，政策公信力的基石是政策的信譽，和其他市场参与者一样，政府在制定规则的同时也要遵守规则、信守承诺。商鞅立木赏金就是这方面的例子。

回到2013年，当时国内正在积极推动资本账户开放，德国经济学家Guntram Wolff，也是布鲁哲尔研究所所长，他对可能的后果表示担忧：“如果人民币转向贬值预期，资本流向逆转，政策会怎么办？”我回答说，“中国的经济政策是渐进、试错的，如果做错了就会改变、调整原来的政策，不用担心。”他表示不理解，并认为这种做法可能会危及政策的公信力，政策从一开始就需要精心设计，从而避免原本可以避免的政策反复。

回顾上世纪80年代后期，当时日本曾经错误处理了国内金融市场改革和资本账户开放的关系，过早开放了资本账户。这成为导致当时日本资产价格泡沫的重要原因之一。决策者当时也认识到了这个问题，但是出于政策公信力的考虑，时任日本大藏省国际金融局局长的行天丰雄，仍然力荐维持资本账户开放，同时加速利率市场化改革、对国内金融改革进行补课。以行天丰雄为代表的观点占据了上风，日本政府放弃了重回资本项目管制的方案。

以行天先生为代表的主张有可能过于理想主义，其利弊、风险有待商榷。但是，日本政府对于政策声誉的异常珍惜和重视，值得我们深思。在一次交谈中，行天先生对笔者讲道：“政策公信力的建立，可能需要八年、十年，但是要毁掉它，可能只需要一天。”在他眼中，政策的公信力，不是政府救市翻盘的能力，而是恪守承诺、前后一致，从而给市场带来稳定的政策预期。

外资企业、民营企业到底在担心什么？一位在华外资企业负责人为笔者揭示了他们真正的痛点，不是劳动力成本上升、不是物流成本上升，也不是环境成本上升。从根本上来讲，这都可以通过改善管理、节约成本、提高生产现代化水平来得以应对。中国的市场之大、产业配套之全，完全可以覆盖这些成本。而且，市场自发波动的风险，也可以通过市场手段来进行风险对冲。

但是，如果经济政策充满不确定性、缺乏公信力，企业家将不知所措、无法建立起长期信心。虽然这是外资企业的抱怨，但又何尝不是民营企业的最大痛点所在。就在对外开放的前沿地带——上海自贸区，在人民币升值预期背景下，外资企业被鼓励使用自贸区账户进行跨境交易，但是在人民币面临贬值预期之后，FTZ账户即刻收紧，跨境交易无法再继续操作。在西部某地的一家外资企业，多年前受到地方政府鼓励，斥资更换跨境支付结算系统，用人民币系统替代原有的美元系统。而在2016年人民币面临贬值预期的背景下，这家企业无法正常使用人民币跨境支付系统，日常业务一度受到巨大冲击。

这类政策不确定性，不仅在对外开放领域侵蚀着投资者的信心，也在国内的区域政策、产业政策、房地产调控等各个领域引致了诸多问题。在这种背景下，现阶段强调改善营商环境、吸引外资的对外开放政策，又何尝不被一些外国投资者质疑为权宜之计。

对外开放需要顶层设计避免成为短期调控工具

在博鳌亚洲论坛2018年年会上，习近平主席的主旨演讲指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越来越大”。这说明对外开放仍然是中国的基本国策之一，而且对外开放仍将是一项长期政策。

首先，对外开放需要顶层设计。缺乏顶层设计的对外开放，将以牺牲政策公信力、强化市场主体的短视、加剧市场波动为代价。即使在面临外部压力的情况下，对外开放也需要做出顶层设计、避免将对外开放举措作为权宜之计。在金融对外开放领域，要注意区分长期直接投资开放、短期资本金融账户开放两者之间的关系。前者，例如银行、证券、保险、信用评级公司、会计事务所等的市场准入，可以较大的力度放开。但是，在短期国际资本流动管理方面，从国际经验尤其是日本在上世纪80年代的教训来看，容易对国内宏观经济、金融市场造成较大冲击，一定要慎之又慎。

其次，避免对外开放成为短期调控工具。对外开放是我国的基本国策之一，是长期经济政策，不能因为宏观经济条件发生了变化，就改变对外开放的规则、取向。这就提出了更加具体的要求，一方面在政策出台之前，要经过严肃论证、科学决策；另一方面，要稳定短期宏观经济，还是要在相应的短期政策工具箱范围内进行选择。

总结本文对政策公信力的两种理解，第一种理解是：政策有力量；第二种理解是：政策讲规则。前一种理解隐含着一种信仰，政府是万能的，而且存在缺陷的市场也需要一个万能的政府。与之不同的是，第二种理解则隐含着政府对市场力量、对法治秩序的敬畏。如果过多从第一种角度诠释政策公信力，就会将对外开放等长期政策短期化，从而对市场和法治秩序造成冲击。反之，如果过度从第二种角度强调理想主义，也可能会陷入教条。不过在当下，中国正在走向社会主义现代化强国的过程中，我们更加需要增进对政策公信力的理解。这就要求我们，在现有务实主义的基础上，再增加一些理想主义，并在两种公信力的理解之间做出一定的权衡。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，编辑：苏琦）