离石区淤地坝建设现状及问题建议

康俊生

（离石区水利水保局）

1 淤地坝建设现状

吕梁市离石区地处吕梁山中段西侧，全区总面积1 324 km2，地貌类型以黄土丘陵沟壑区为主体，沟壑纵横，地形支离破碎，水土流失严重，属黄河中游多沙粗沙区。具有良好的打坝淤地条件，淤地坝建设历史悠久。据20世纪50年代山西省水土保持局的调查，离石佐主村千回沟的四级淤地坝和骆驼嘴华家塌沟的五级淤地坝，均建于清嘉庆年间（1796-1820），距今已有200年的历史。60年代初期，在刘家湾等小流域淤地坝建设样板示范带动下，离石区的打坝淤地活动轰轰烈烈地开展起来。淤地坝显著的拦泥淤地效益，得到了当地农民群众的认可，并在规划、施工、利用、管理等方面积累了丰富经验。

据统计，2002年底，离石区共建成骨干坝23座，中型淤地坝15座。2003年，水利部把黄土高原淤地坝建设列为全国水利三大“亮点工程”之一启动实施以来，离石区积极申报成功了阳坡坝系工程建设项目，规划建设骨干坝15座，中型淤地坝13座，小型淤地坝34座。骨干坝和中型淤地坝基本上在2003-2005年三年间全部完工，并通过竣工验收投入运行。阳坡坝系骨干坝和中型淤地坝建设情况详见表1。

2010年，又启动了瓷窑沟坝系工程，规划新建4座骨干坝和2座中型淤地坝，工程在2010-2011年两年间顺利完工，通过竣工验收并投入运行。瓷窑沟坝系骨干坝和中型淤地坝建设情况见表2。

2012年以来，全省淤地坝建设转向对现运行的骨干坝和中型淤地坝进行除险加固，加固条件：一是已达到或超过设计淤积高程的坝；二是串联的坝；三是下游有村庄、学校和重要交通道路的坝；四是下游有重要设施、厂矿的坝。一般加固方式为开设溢洪道和加固坝体。至2017年底，离石区共加固骨干坝16座，加固中型淤地坝3座。

截止2017年底，离石区共建成骨干坝38座，中型淤地坝30座，可拦蓄洪水3 346万m3，淤成坝地287 hm2。这些淤地坝，在拦截泥沙、蓄洪滞洪、减蚀固沟、增地增收、改善农村生产条件和生态环境等方面，发挥了显著的经济效益、生态效益和社会效益。

2 淤地坝建设与运行存在问题

随着大规模的淤地坝建设，在建设、运行等方面，许多问题也突显出来。

2.1 建设前期

淤地坝工程的规划、勘测设计、立项直至招标这一时间段，为建设前期。存在的主要问题如下：

2.1.1 淤地坝占地需经济补偿

淤地坝建设分为新建淤地坝和加固淤地坝，建设时坝体、放水建筑物、溢洪道、取土场、交通道路等，均需永久征占土地或临时占地。

由于多年前已进行了大量的“四荒”拍卖和小流域承包，这些拍卖和承包的土地使用权归承包户所有。新建淤地坝选址时，尽管最大限度地错开耕地，但难免在建设时会占用少部分已拍卖的“四荒”或小流域，这样需对承包户进行经济补偿。

表1 阳坡坝系骨干坝与中型坝建设情况表

表2 瓷窑沟坝系骨干坝和中型淤地坝建设情况表

加固淤地坝大部分为已达到或超过设计淤积高程的淤地坝，这些坝大部分已投入生产，已淤成的坝地被当地村委分配或承包到农户种植。而加固淤地坝开设溢洪道和加高坝体时，需占用部分已投入生产使用的坝地。出现这种情况时，如果当地村集体有机动地时可用其补偿农户，如果没有机动地时只能进行经济补偿。

在国家立项的淤地坝工程规划设计时，并没有概算以上提到的占地补偿费用，按照要求，需由地方政府承担。对于财政收入高的市县来说可以解决，但对财政收入低的贫困县来说，地方政府无力支付、压低补偿标准或延时兑现补偿费等情况均较普遍，不仅损害了农民群众利益，降低了农民参与淤地坝建设的积极性，同时也给淤地坝建设与除险加固带来了资金困难。

2.1.2 人工工资定额过低

淤地坝建设现采用的定额为《水土保持工程概（估）算定额》（水利部水总[2003]67号），随着时间的推移，这个定额标准很难与现阶段的市场相适应，尤其是4.09元/工时的人工工资远低于市场行情，人力成本过低，从而影响工程实施的进度和质量。

2.1.3 配套投资落实困难

现行淤地坝工程建设投资构成，一般为中央投资和地方配套两部分。水利工程较其他相近行业的工程单位投资本来就低，还需地方配套，而对于水土流失严重、经济收入很低的贫困县来说，过去可通过投工折资配套，而取消义务工和劳动积累工“两工”后，劳动力很难调配，地方配套资金根本无法落实，对淤地坝的建设影响很大。

2.1.4 财政设计预算评审时间长

2017年，离石区实行工程上马前财政进行设计预算评审。水土保持淤地坝工程往往计划下达较晚，要求同年或第二年竣工验收，时间短任务重。而财政委托的中介机构，不熟悉水土保持定额，设计预算评审时投资核减量大、审核时间长，一份设计预算评审往往要经过长时间的多次沟通、对接才能出具评审结论，这样就使工程不能如期招投标和开工建设，从而影响工期或进度。

2.2 建设期

建设期是指淤地坝工程开工建设到竣工验收这段时间。存在的主要问题如下：

2.2.1 农民阻拦工程施工

由于淤地坝建设占地补偿费不落实，农民心理不平衡，想方设法阻拦工程施工，从而影响开工建设与工程进度。

2.2.2 存在施工安全隐患

在淤地坝建设过程中，由于施工单位的安全意识淡薄，一味追求进度，往往对施工安全麻痹和轻视，无论材料运输，还是机械施工，工人在操作过程中不遵守规范，容易出现安全事故。

2.2.3 疏于管理易发生质量事故

在淤地坝建设过程中，由于施工单位为了降低成本、追求进度，加之工程监理对建设材料、铺土厚度、坝体土壤干容重等关键环节把关不严，容易出现工程质量事故，导致工程返工。

2.3 运行期

运行期是指淤地坝建成并投入运行后的时间段。存在的主要问题如下：

2.3.1 淤地坝管护难到位

淤地坝工程竣工验收后，水利部门将淤地坝的管护权利移交所属当地村委进行管护。为此，离石区人民政府办公室出台了《淤地坝管理办法》，规定骨干坝、中型淤地坝实行“一坝一人”的管护原则，管护人员的报酬为每年每座骨干坝800元，中型淤地坝400元。管护人员负责检查淤地坝、放水建筑物及溢洪道等设施是否出现问题；汛期每天观测降雨量和巡查淤地坝安全、蓄放水等情况。由于管护报酬过低，且有时还兑现不了，管护人员的积极性不高，淤地坝时有出现冲沟、冲坑和放水孔堵塞等而无人修复和清理情况。另外，淤地坝管护人员未经过系统的培训，不了解淤地坝的构造、功能、安全及防汛应急知识，故而管护只局限于观看，而无法应对突发灾情。

2.3.2 淤地坝汛前隐患排查难到位

离石区现有骨干坝和中型淤地坝68座，每年汛前隐患的排查和汛期巡查任务就落在水保站，而水保站人员仅有4-5个，要排查完分布在全区不同沟道的68座坝，工作量非常大，受交通工具和道路影响，很难彻底排查，从而容易为安全度汛留下隐患。

针对上述存在的问题，为了把淤地坝这项民生水土保持工程建设好、管理好、使用好，特提出以下建议。

3 几点建议

3.1 修订概算定额，完善投资构成

建议上级部门根据不同地区经济状况实际，修订现行的水土保持工程概算定额，提高人工工资标准，实行差别化全额概算，增加占地补偿单项费用，取消地方配套资金。

3.2 规范预算评审，保证建设工期

建议县级财政部门与水利部门加强沟通联系，联合发布关于淤地坝工程设计预算评审的规范性文件，明确评审时限，以保证工程建设顺利开展。

3.3 加强建设管理，堵绝质量事故

建议淤地坝工程建设监理单位，按照“百年大计，质量第一”原则，加强管理，控制好质量、投资和工期。将施工单位的生产安全和工程质量一并纳入监理职责，提高施工人员的安全意识和质量至上意识，保证工程建设高标准、零事故、不返工。

3.4 建立维修基金，加强运行管理

建议上级部门明文要求地方政府，将淤地坝管护和年度岁修经费纳入当地财政预算，设专项建立淤地坝维修基金，提高淤地坝管护人员的报酬标准，实行运行事故责任追究制。同时，水利部门要定期组织淤地坝管护人员进行综合培训，增强责任意识，提高管理技术与水平，以保证安全运行。

3.5 细化防汛责任，保证安全度汛

建议将淤坝地防汛纳入行政区域防汛体系，在实行行政首长负责制的同时，要落实好技术责任和管护责任，汛前编制安全度汛预案，为淤地坝的安全运行提供坚强有力保障。