水土保持在构建海绵城市中的作用—以北京市为例

张念东 成 晨 秦小明

（1山西省柳林县水利局 2中国水利水电科学研究院）

根据北京市统计局官网公布的数据，北京市常住人口已由1978年的871.5万人增长到2014年的2 151.3万人。《北京城市总体规划（2004-2020年）》中明确指出，“到2020年，将发展新城11个，疏解中心城区压力，总人口控制在1 800万人左右。”北京市的人口激增，对有限的资源环境造成了巨大压力，尤其是宝贵的水资源。目前，全市人均水资源量仅100 m3左右，约为全国平均水平的1/20、世界平均水平的1/80。为了摘掉京都“贫水”的帽子，积极构建“海绵城市”是一项重要战略。

顾名思义，海绵城市是指城市能像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要的时候将蓄存的水“释放”并加以利用。《住房和城乡建设部城市建设司2014年工作要点》中明确指出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防涝水平，大力推行低影响开发建设模式，加快研究建设海绵型城市的政策措施。”住房和城乡建设部于2014年10月，制定了《海绵城市建设技术指南—低影响开发与水系统构建（试行）》（以下简称《指南》）。长期以来，北京市水行政部门立足于首都经济社会发展大局，保护水土资源，不断推进水土保持新发展，为构建“海绵城市”奠定了良好的基础。

1 水土保持条例与海绵城市构建

随着2011年3月1日修订后《水土保持法》的颁布施行，北京市结合实际情况，以保护首都水土资源为中心，在多方面、多层次完成水土保持配套法规立法调研的基础上，经过立法论证，历经四年完成了《北京市水土保持条例》（以下简称《条例》），已由北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2015年5月29日通过，自2016年1月1日起施行。《条例》中的若干条款，对构建海绵城市具有重要的作用。《条例》依法确定了最严格的水土资源保护方式，在地下水保护、表土和渣土管理、责任制和考核奖惩制度等方面有明确规定。《条例》中多处涉及水资源的利用，为北京市海绵城市的构建提供了保障。

1.1 遵循的原则

《指南》提出海绵城市建设的基本原则为：规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设。《条例》提出水土保持工作坚持的原则为：预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、公众参与、损害担责。对照《条例》原则可以看出，预防为主、保护优先，是对《指南》中生态优先原则的最好呼应，也与党的“十九大”报告中提出的“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”相一致。《条例》强调预防保护、规划、治理等原则，强化了公众参与治理水土流失的重要性。建设和完善水土保持法律法规，是实现依法行政的根本，是实施水土保持监督执法的依据和前提。损害担责是健全水土保持法规体系的重要举措，确保了水土保持工程的实施和保护，为海绵城市创建提供了法律保障。

1.2 对地面的扰动

《指南》指出海绵城市的建设途径包括低影响开发。城市生态环境影响最低的开发建设内容为：合理控制开发强度，保留足够的生态用地，控制不透水面积比例，减少对原有水生态环境的破坏，根据需求适当开挖河湖沟渠、增加水域面积，来促进雨水的积存、渗透和净化。《条例》第二十二条规定：“生产建设单位应当减少地表扰动范围和地表裸露面积、降低地表径流外排量、限制施工降水，有效控制泥沙进入水体、河道和排水管网，防止施工扬尘，避免产生新的危害。”《条例》中“减少地表扰动范围和地表裸露面积”是实现低影响开发的最好途径；“降低地表径流外排量、限制施工降水，有效控制泥沙进入水体、河道和排水管网”可保护城市原有水生态环境，达到了《指南》提出的最大限度的减少对城市原有水生态环境破坏的目标。《条例》划定了水土保持生态红线，红线内不得随意开发建设，最大程度减少了对地表的扰动。以《条例》为准则，北京市生产建设项目在水土保持设计、施工阶段采用多渠道、多方式构建良好生态环境。增加林草覆盖率、小区建设中采用屋顶绿化、植草砖、下凹式绿地等措施，增加雨水入渗、降低地表径流量、确保径流量不增加。项目验收阶段，水行政主管部门严把指标关，林草覆盖率、扰动土地整治率、临时占地与永久占地比例等若不达标，不能通过验收。这些措施均在很大程度上减少了对原有水生态环境的破坏，促进了海绵城市的构建。

1.3 雨洪利用

《指南》指出要加大城市径流雨水源头减排的刚性约束，优先利用自然排水系统，建设生态排水设施，充分发挥城市绿地、道路、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用。《条例》第三十条中提出了加强雨水控制与利用工作，充分利用雨水资源，实现雨水源头减排的目的，以此改善生态环境。为实现雨水源头减排，《条例》中也提出了具体的措施。《条例》提出新建、改建和扩建生产建设项目，生产建设单位应当按照本市有关规定建设集雨式绿地、透水铺装、雨水集蓄利用等设施，对公共停车场、人行道、步行街和休闲广场、室外庭院等场所进行透水铺装，有效控制地表径流，充分利用雨水资源。这些措施充分发挥了《指南》中提出的“充分发挥城市绿地、道路、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用”。《条例》提出，雨水控制与利用工程应当纳入水土保持方案，达到“三同时”，即与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。依据《条例》，北京市生产建设项目积极修建集雨樽、集雨池、合理利用施工降水等措施，减少地表径流，增加地表入渗，确保径流外排量不增加。生产建设项目水影响评价报告审查过程中，专家对雨洪利用的相关内容审查非常严格，没有采取雨洪利用措施或者雨洪利用措施不到位均不得通过审查。

《条例》除依法确定了最严格的水土资源保护方式外，在表土和渣土管理、责任制和考核奖惩制度等方面也有明确规定，在多个条款中要求减少地表扰动、增加林草覆盖率、减少径流量，满足了海绵城市的建设途径。对雨水控制与利用提出明确具体规定，做足了“水文章”。通过雨水控制与利用实现了构建海绵城市所需要的下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要的时候将蓄存的水“释放”并加以利用的目的。

2 水土保持技术导则与海绵城市构建

2009年，北京市水务局针对房地产、公路、矿山、输变电、水利、土地整治六大行业，编制了《北京市开发建设项目水土保持方案技术导则》（以下简称《导则》）。《导则》中明确了相关单位水土保持责任和各设计阶段水土保持任务。《导则》对垃圾与污水处理、节水与雨洪集蓄、植被恢复、土石方综合利用、表土利用等内容进行了详细规定。《导则》实施以来，北京市各类生产建设项目施工期及生产运行期的水土流失得到强有力的控制，环境得到了很大的改善。《导则》中所提出的部分水土流失防治标准与构建海绵城市极其相关，对构建海绵城市具有重要作用。

海绵城市建设的途径为低影响开发，合理控制开发强度，最大限度的减少对城市原有水生态环境的破坏。《导则》要求六大行业采用“临时占地与永久占地比”的指标（在土地整治行业提出了“临时占地与整理土地比”），采用此指标来控制地面扰动率，尽量减少对临时占地的扰动，不仅践行了水土保持遵守的预防为主、保护优先的原则，有效控制和治理了开发建设活动造成的水土流失，与海绵城市建设途径“低影响开发”，保护首都生态环境相一致。《导则》中六大行业所涉及的雨洪利用率、生产用水循环利用率、生活污水处理利用率、再生水回用率等指标，也为《指南》所要求的有效缓解城市内涝、削减城市径流污染负荷、节约水资源、保护和改善城市生态环境提供了保障。《导则》出台以来，北京市生产建设项目水土保持方案与现行的水影响评价报告，均依据《导则》编制。在水土保持设施验收中，也采用方案中提出的目标值是否达标进行项目工程水土保持验收。《导则》不仅从工程设计上为水土保持措施实施提出了指导，也从源头控制了水土流失，实现了减少扰动、合理利用水土资源、减少城市径流、保护生态环境等目标。北京市规定的六大建设生产项目水土流失防治部分标准指标见表1。

表1 与《指南》相关的北京市建设生产项目水土保持标准

3 水土保持在海绵城市建设中发挥的重要作用

3.1 水土保持宣传是构建海绵城市的必要要求

在水土保持宣传方面，北京市开拓创新，积极增强公众的环境保护和水土保持意识。如北京市香山公园，随处可见水土保持宣传牌。把水土保持落实到社会公众日常的生活工作当中，让水土保持、环境保护成为人们自觉遵守的一种行为习惯，现已收到成效。密云县被评为国家水土保持生态文明综合治理工程，门头沟龙凤岭水土保持科技示范园区、密云县石匣水土保持科技示范园区和延庆县上辛庄水土保持科技示范园区被评为国家级水土保持科技示范园，这些重要的“光环”，不仅仅是对水土保持工作的肯定，更是对水土保持工作的一个重要宣传，有效提高了全民的节水保土意识。

3.2 生态清洁小流域治理是构建海绵城市的源头保障

2003年以来，针对“水少”、“水脏”和郊区水源保护面临的严峻形势，北京市水土保持工作逐步确立了以水源保护为中心、构造“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的生态清洁小流域治理理念和工作思路。到2010年底，已累计治理小流域401条，治理水土流失面积5 428 km2，建成生态清洁小流域150条，取得了明显成效：一是保护了水源，维护了河库健康生命，为缓解水资源短缺矛盾发挥了重要作用；二是促进了新农村建设和沟域经济发展，实现了水资源保护与农民长远利益的紧密结合；三是促进了城乡一体化发展和生态文明建设，为可持续发展拓宽了道路。实践证明，这种以水源保护为主要目标取向，与新农村建设有机结合的生态清洁小流域治理模式，既可体现新时期可持续发展治水新思路，又是促进生态文明建设的重要实践。同时，生态清洁小流域治理，也从源头上保护了北京市的水资源，是构建海绵城市的源头保障。

3.3 生产建设项目水土保持是构建海绵城市的重要措施

北京市在水土保持上，不仅重视山区小流域的水土流失综合治理，也很重视平原区生产建设项目人为加剧水土流失的治理。自《关于加强开发建设项目水土保持工作的通知》（京水务农[2009]20号）文件下发以来，全市水土保持方案编报率、实施率和验收率逐年上升，人为水土流失得到有效控制。生产建设项目通过采取雨水集蓄、污水处理、中水回用等措施，有效地节约了水资源，工程建设区的土壤侵蚀模数降到了国家和北京市规定的水土流失允许值以下。2014年，北京市落实“把地下水管起来、把雨洪水蓄起来、把再生水用起来”的要求，全市批复建设下凹式绿地、雨水调蓄设施、透水铺装等多种雨水控制与利用设施，其中蓄水池103个，蓄水容积4.72万m3，新增雨水收集利用能力10.49万m3。生产建设项目采取雨洪利用措施，有效控制了地表径流，充分利用了雨水资源，改善了城市生态环境。

4 北京市构建海绵城市水土保持建议

4.1 分区制定水土保持控制目标

据北京市第一次水务普查结果，全市土壤侵蚀面积3 201.86 km2，中度以上侵蚀面积1 455.78 km2，其中潮白河、大清河、蓟运河流域的水土流失状况尤为严重。基于北京市水土流失面积较大、分布较广、地形地貌条件复杂等现状，在海绵城市构建中，应分区而治，对不同的防治区制定不同的水土流失防治目标，如雨洪利用目标、透水铺装率、林草覆盖率等。

4.2 完善水土保持措施体系

随着《条例》的颁布，已有的水土保持技术导则已经不能满足要求，亟需修订出台新的水土保持技术导则。尤其针对北京市房地产、公路、输变电、水利、土地整治等主要行业，应进一步丰富完善水土保持相关技术措施体系，制定相关技术标准规范，为北京市水土保持服务，为海绵城市构建提供更为确切的指导。

4.3 进一步加强水土保持宣传

要搭建更为广阔的宣传平台，创新拓展水土保持宣传方式。采用水土保持门户网站、手机短信和微信、电视广告、水土保持进党校和进学校等多渠道、多方式的宣传形式，开展水土保持宣传教育工作，以增强全民的水土流失忧患意识和生态危机意识，促进水土流失防治和生态建设，为海绵城市构建营造浓烈的舆论氛围。